I SAB/Op 18/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania w sprawie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia odrzucić skargę.

A. L. (zwany dalej skarżącym) działający przez adwokata A. P., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na - jak sam określił - "decyzję i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13.10.2023 r., dor. 26.10,2023 r., znak [...] (pismo wyjaśniające)". Podniósł, że zaskarża "tę czynność w całości co do braku rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności co do kosztów postępowania oraz odmowy prawa ponaglenia i zwrotu kosztów w postępowaniu z ponaglenia i wniosku o uzupełnienie".

Z akt sprawy wynika, że pismem z 13 października 2023 r., nr [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwane dalej organem), ustosunkowało się do pisma z 27 września 2023 r. złożonego w imieniu skarżącego, a dotyczącego bezczynności działającego w imieniu Burmistrza Praszki - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce - polegającej na nieropoznaniu wniosku o zwrot kosztów postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 5 września 2023 r., nr [...], dotyczącej im. in. zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt ojca R. L. w [...] Domu Pomocy Społecznej [...] w N. Ww. pismem z 27 września 2023 r., pełnomocnik skarżącego wskazała, że na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) - dalej zwanej K.p.a., ponagla Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce działającego z upoważnienia Burmistrza Praszki, do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku o zwrot kosztów postępowania (kosztów reprezentacji adwokackiej oraz kosztów dojazdu) zakończonego wydaniem decyzji 5 września 2023 r., nr [...].

Odnosząc się do powyższego, w zaskarżonym piśmie organ poinformował skarżącego, że ponaglenie w opisanej sprawie nie przysługuje. Powołując się na wskazany przepis prawa organ podniósł, że norma ta ma zastosowanie wyłącznie do "spraw administracyjnych" rozpatrywanych w trybie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami K.p.a., tj. w przypadku wszczęcia i prowadzenia postępowania zmierzającego do wiążącego ustalenia konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej w formie decyzji. W niniejszej sprawie natomiast, kwestia zwrotu kosztów postępowania stanowi sprawę wpadkową. Obowiązujące regulacje nie przewidują wniesienia ponaglenia na czynności faktyczne organu bądź podejmowane w innym (niż procedura administracyjna) trybie. Wobec tego organ poinformował, że brak jest możliwości rozpatrzenia złożonego ponaglenia.

Postanowieniem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 100/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę A. L. na wyżej opisane pismo z 13 października 2023 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że skarga jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem została złożona na pismo nie podlegające ocenie sądów administracyjnych w świetle przepisów kompetencyjnych tych sądów. Sąd podniósł, że w treści zaskarżonego pisma z 13 października 2023 r., organ odwoławczy w celu wyjaśnienia swojego stanowiska przedstawił krótko stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy prawne. Pismo to, o charakterze informacyjnym, nie mieści się więc w żadnej z wymienionych w powyższych przepisach kategorii aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to, nie zawiera istotnych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ale też w piśmie tym organ nie orzekał o jakichkolwiek uprawnieniach bądź obowiązkach skarżącego. W ocenie Sądu zaskarżone pismo z 13 października 2023 r., nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a jest jedynie formą zakomunikowania pewnych faktów jego adresatowi. Nie posiada ono cech żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. Również żadna z ustaw szczególnych nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego pisma do sądu administracyjnego.

Do rozpoznania pozostaje zatem skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, polegającą na nierozpoznaniu wniosku o zwrot kosztów postępowania, która na skutek zmian organizacyjnych Sądu powstałych od 1 stycznia 2024 r., została zarejestrowana pod nową sygn. akt I SAB/Op 18/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zgodnie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W świetle art. 37 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie określony obowiązek działania.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu co do zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez działającego z upoważnienia Burmistrza Praszki - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce, decyzji z 5 września 2023 r., nr [...], dotyczącej zwolnienia A. L. z opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej. Żądanie to obejmuje zwrot kosztów adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do przedmiotu skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że koszty postępowania w rozumieniu K.p.a. są to wydatki poniesione w celu rozstrzygnięcia sprawy (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s.217). Wydatki te są ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników postępowania. W dziale IX K.p.a. mowa jest o kosztach postępowania i opłatach oraz innych należnościach wynikłych z postępowania. W przepisach prawa administracyjnego występuje bardzo wiele różnych opłat (opłata skarbowa, opłaty rejestrowe, opłaty prolongacyjne, opłaty konsularne, opłaty paszportowe, opłaty egzaminacyjne, itp.) Niektóre z nich mają charakter powszechny, jak opłata skarbowa, inne charakter szczególny, niektóre są pobierane z góry, inne z dołu i są daniną pobierana przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego za usługi o charakterze niepieniężnym, niematerialnym i publicznoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07).

W świetle art. 263 § 1 K.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 K.p.a.).

Wyliczenie kosztów postępowania w art. 263 § 1 K.p.a. nie jest jednak kompletne, lecz ma charakter przykładowy. Wymienić tu można niewskazane wprost w ustawie koszty w postaci wynagrodzenia przedstawiciela ustanowionego dla strony nieobecnej na wniosek organu na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. Koszty ustanowienia zawodowego pełnomocnika strony nie są natomiast regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jedyną możliwością dochodzenia pokrycia tych kosztów jest ewentualne wystąpienie na drogę postępowania cywilnego przeciwko stronie przeciwnej, jeżeli ustanowienie pełnomocnika było związane z nieuzasadnionymi działaniami tej strony (również organizacji społecznej). Inną możliwością jest dochodzenie zwrotu tych kosztów w postępowaniu o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innemu podmiotowi wykonującemu władzę publiczną (por. A. Plucińska-Filipowicz, Koszty postępowania administracyjnego, komentarz do art. 263 K.p.a., LEX/el. 2015).

Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, postępowanie w sprawie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego jest postępowaniem wpadkowym w stosunku do głównego postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku była to sprawa dotycząca zwolnienia skarżącego od opłaty za pobyt jego ojca w domu opieki społecznej. Jedynie zatem ostatnio wymienione postępowanie główne, należy uznać za sprawę administracyjną, co do której można zastosować przepisy art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., dające podstawę do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie (bezczynność). Tym samym, środek zaskarżenia w postaci ponaglenia na niezałatwienie wniosku o zwrot kosztów postępowania administracyjnego (kosztów reprezentacji adwokackiej oraz kosztów dojazdu), o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. nie przysługuje, bowiem norma ta ma zastosowanie wyłącznie do spraw administracyjnych rozpatrywanych w trybie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami K.p.a. Obowiązujące regulacje nie przewidują natomiast możliwości wniesienia środka zaskarżenia, jakim jest ponaglenie na czynności faktyczne organu bądź podejmowane w innym trybie, niż procedura administracyjna.

W świetle powyższego, żądanie skargi odnoszące się do bezczynności organu w zakresie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego postępowania zakończonego decyzją w sprawie zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej - nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Jak już bowiem na wstępie wskazano, w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.