I SA/Wa 886/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. J. i P. J. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J. i P. J., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], oznaczona jako działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi [...] na odcinku [...] (koniec obwodnicy [...] - koniec obwodnicy [...]). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z odpisami ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] oraz nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. i P. J.. W dziale [...] księgi wieczystej nr [...] i nr [...] wpisana była hipoteka umowna łączna w kwocie [...] zł na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], ponadto w księdze wieczystej nr wpisana jest hipoteka umowna zwykła w kwocie [...] zł na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział w [...]). Zgodnie natomiast z treścią księgi wieczystej nr [...] w dziale [...] wpisana była hipoteka umowna w kwocie [...] na rzecz Banku Spółdzielczego w [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi [...] na odcinku [...] (koniec obwodnicy [...] - koniec obwodnicy [...]), w tym na rzecz byłych właścicieli nieruchomości A.J. i P. J. w kwocie [...] zł, na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] w kwocie [...] zł z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki umownej łącznej ustanowionej na nieruchomościach nr [...] i nr [...] oraz na rzecz Banku Spółdzielczego w [...] [...] zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na nieruchomościach nr [...], [...], [...], w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o [...]% wartości nieruchomości w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz w pkt 3 zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli A. i P. J. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Szczególne wątpliwości budził sposób wyceny nasadzeń w postaci plantacji jodły kaukaskiej.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych, w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi [...] na odcinku [...] (koniec obwodnicy [...] - koniec obwodnicy [...]), w tym na rzecz byłych właścicieli nieruchomości A. J. i P. J. w kwocie [...] zł, na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] w kwocie [...] zł, z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki umownej łącznej ustanowionej na nieruchomościach nr [...] i nr [...], na rzecz Banku Spółdzielczego w [...] w kwocie [...] zł, z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na nieruchomościach nr [...], [...], [...], w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o [...]% wartości nieruchomości w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], tj. o kwotę [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2.

Od wskazanej decyzji odwołanie złożyli A. i P. J., podnosząc nieprawidłowości i nieścisłości operatu szacunkowego, stanowiącego w niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania. Zdaniem odwołujących operat został sporządzony niezgodnie z przepisami regulującymi zasady wyceny, w szczególności do porównania przyjęto działki, a nie nieruchomości, których nie można zweryfikować pod kątem ich podobieństwa z wywłaszczonymi gruntami. Ponadto w operacie szacunkowym brak jest opisu działek drogowych, który umożliwiałby ich weryfikację. Zdaniem odwołujących w sposób mało wnikliwy przeanalizował rynek regionalny nieruchomości drogowych oraz nie uwzględnił nieruchomości drogowych o wyższej wartości aniżeli nieruchomości porównawcze wskazane przez biegłego. Odwołujący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wyciągów z Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości oraz pisma Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. na okoliczność niewłaściwego doboru nieruchomości i istnienia na rynku regionalnym nieruchomości podobnych do wywłaszczonej, a także zaświadczeń gestora sieci energetycznej [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. na okoliczność dostępu wycenianej nieruchomości do infrastruktury. Zdaniem odwołujących niewłaściwie wyceniono także części składowe w postaci plantacji jodły kaukaskiej. Do odwołania dołączono operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2019 r. rzeczoznawcy majątkowego W. W. o wartości przedmiotowej nieruchomości.

Minister Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przytoczył treść art. 12 ust. 1, 2 , 4 pkt 1 i 2 ust. 4c, 4d i 4f, art. 18 ust.1, 1a, 1b,1d, 1e, 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), dalej specustawa drogowa.

Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. K., zaktualizowany stosowną klauzulą w dniu [...] grudnia 2019 r.

Biegły wskazał, iż wyceniane działki usytuowane są w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...]. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniane działki położone były na terenie, na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., zmienioną Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod grunty orne, grunty mało żyzne i nieużytki, postulowaną strefę ochrony archeologicznej ([...]), projektowaną obwodnicę, działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod grunty orne, postulowaną strefę zabudowy wielofunkcyjnej, działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod grunty orne, postulowane kierunki przesyłu odbioru wody i gazu wariant I, postulowaną strefę zabudowy wielofunkcyjnej, aleje przydrożne, działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod grunty orne, postulowaną kierunki przesyłu odbioru wody i gazu wariant I, postulowaną strefę zabudowy wielofunkcyjnej, projektowana obwodnicę, postulowaną strefę zabudowy przemysłowej (postulowaną strefę zabudowy wielofunkcyjnej), działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod grunty orne, postulowane kierunki przesyłu odbioru wody i gazu wariant I, postulowaną strefę zabudowy wielofunkcyjnej, projektowaną obwodnicę, działka nr [...] położona jest natomiast na obszarze przeznaczonym pod grunty orne, obszary o walorach kwalifikujących do uznania za "obszar chronionego krajobrazu". Następnie biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym z obszaru gminy [...], za okres badania przyjmując daty od lutego 2016 r. do dnia wyceny, nieruchomości o przeznaczeniu z dopuszczoną zabudową z obszaru gminy o przeznaczeniu drogowym z obszaru województwa [...], z okresu od listopada 2016 r. do dnia wyceny. W konsekwencji rzeczoznawca majątkowy wykazał, że ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu drogowym są wyższe od cen gruntów o przeznaczeniu z dopuszczoną zabudową i gruntów o przeznaczeniu rolnym. Zgodnie z powyższym, biegły wskazał, że biorąc po uwagę art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zasadę korzyści, przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, dlatego wartość nieruchomości określono posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów drogowych. Zgodnie bowiem z analizą zawartą w pkt [...] operatu, średnia cena transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym wyniosła [...] zł/m2, podczas gdy średnia cena 1 m2 nieruchomości gruntowych z dopuszczeniem zabudowy wyniosła [...] zł/m2. Jednocześnie rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga [...]%), lokalizacja szczegółowa (waga [...]%), sąsiedztwo (waga [...]%), dostęp do infrastruktury (waga [...]%), utrudnienia i ograniczenia (natury prawnej i fizycznej) (waga [...]%). Przy wycenie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Następnie zestawiono cechy rynkowe nieruchomości porównawczych z działkami wycenianymi. Wartość 1 m2 działek nr [...], nr [...] i nr [...] oszacował na kwotę [...] zł, wartość 1 m2 działki nr [...] - na kwotę [...] zł, działki nr [...] - [...] zł, natomiast działki nr [...] - [...] zł. Natomiast wartość nasadzeń znajdująca się na działce nr [...], nr [...], nr [...], [...] w postaci jodły kaukaskiej została oszacowana jako koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do dnia wywłaszczenia- od sierpnia 2016 r. do [...] marca 2017 r. Pozwoliło to na oszacowanie wartości plantacji na kwotę [...] zł.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał również wyceny zasiewów rzepaku, znajdujących się na działce nr [...]. Wartość zasiewów została określona na kwotę [...] zł. Natomiast wartość odtworzeniowa obiektów budowlanych została określona na kwotę [...] zł.

Wobec powyższego Minister wskazał, że łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł, którą to kwotę Wojewoda [...] następnie powiększył o [...]% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł (oświadczenie o wyrażeniu zgody na zajęcie nieruchomości z dnia [...] marca 2017 r.) Jednocześnie w związku z informacją uzyskaną od Banku Spółdzielczego w [...] oraz z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odnośnie wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami na przedmiotowych działkach, organ pierwszej instancji przyznał tym podmiotom odszkodowania, odpowiednio w kwotach [...] zł oraz [...] zł.

Minister podał, że celem dokonania oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65) - dalej ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Z kolei art. 135 stanowi, iż jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Z kolei przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4). Przy określaniu wartości plantacji kultur wieloletnich szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia (ust. 6). Przy określaniu wartości zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych szacuje się wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów (ust. 7).

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie, przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Na mocy przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Zdaniem Ministra analiza sporządzonego operatu szacunkowego wykazała zaistnienie nieprawidłowości, które miały wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości. Wątpliwości organu odwoławczego budzi dobór nieruchomości wskazanych jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Organ odwoławczy zauważył, iż stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Minister wskazał, że z treści art. 4 pkt 16 ugn wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy musza być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.

Dodatkowo Minister zauważył, że operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Obowiązkiem biegłego jest zatem przedstawienie uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Tymczasem w analizowanym operacie szacunkowym, zdaniem Ministra, pominięto opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 ww. nieruchomości wynikają jedynie z tabeli nr [...] - Zestawienie transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do zbioru, znajdującej się na str. [...] operatu szacunkowego. Co prawda biegły w tabeli nr [...] - Opis nieruchomości porównawczych (str. [...] operatu szacunkowego) przypisał nieruchomościom przyjętym do bazy transakcji oceny cech rynkowych, jednak operat szacunkowy nie zawiera opisu nieruchomości pod względem cech porównawczych. W ocenie organu drugiej instancji takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające. Nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Dopiero prawidłowe opisanie nieruchomości pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddawanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione.

Zastrzeżenia organu odwoławczego budzi również sam zbiór wymienionych przez biegłego w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych. Z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego G. K. z dnia [...] listopada 2019 r. oraz pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], wynika, że do zbioru nieruchomości porównawczych biegły przyjął także nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Przy czym przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą zatem stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Zatem w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, to transakcje nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne uznać należy za niepodobne.

Za nieuzasadniony natomiast Minister uznał zarzut dotyczący nieprawidłowej wyceny plantacji jodły kaukaskiej. Podkreślił, iż w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2018 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że plantacja została założona w okresie sierpnia-września 2016 r. , posadzono sadzonki 3 letnie, które po ok. 6-8 latach mogą zostać sprzedane jako choinki świąteczne, jednak do tego czasu plantacja nie będzie przynosiła żadnych pożytków. Biegły zaliczył plantację do plantacji kultur wieloletnich z jednym plonem na koniec okresu, wycenę opierając na art. 135 ust. 5 ugn, zgodnie z którym przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Rzeczoznawca majątkowy wskazał również, że stosownie do treści art. 53 § 1 i 2 Kc pożytkami naturalnymi rzeczy są jej płody i inne odłączone od niej części składowe, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (nie powodują utraty wartości rzeczy). Pożytkami naturalnymi rzeczy są jej płody (np. zboże, owoce z drzew), o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy. Biegły wyjaśnił, że czynność pobierania pożytków nie może skutkować zmianą wartości części składowej nieruchomości. I tak np. czynność zebrania owoców z drzewa jabłoni nie powoduje obniżenia wartości, natomiast wycięcie drzew jodły kaukaskiej z całej powierzchni działki powoduje zmianę wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w związku z powyższym wycięcie jodły kaukaskiej nie można zaliczyć tego do utraconych pożytków w rozumieniu art. 136 ust. 6 ugn. Przy czym w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wycenianej plantacji nie było jeszcze drzewek jodły kaukaskiej nadających się do sprzedaży. A faktu tego nie podważa żadne z opracowań przedstawionych przez pełnomocnika byłych właścicieli – co organ szczegółowo wyjaśnił.

Minister wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony w dniu [...] lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. W., w którym łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Z treści tego opracowania wynika, iż opis stanu wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie planistyczne zostało określone w sposób tożsamy jak w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji. Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym uzyskują wyższe ceny niż nieruchomości przeznaczone pod zabudowę zagrodową i uprawy rolne. W związku z powyższym wartość nieruchomości określono posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów drogowych. Przy wycenie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Następnie zestawił cechy rynkowe nieruchomości porównawczych z działkami wycenianymi. Wartość 1 m2 działki nr [...] oszacował na kwotę [...] zł, nr [...] na kwotę [...] zł, nr [...] na kwotę [...] zł, nr [...] na kwotę [...] zł, nr [...] na kwotę [...] zł, nr [...] na kwotę [...] zł. Przy czym wartość nasadzeń jodły kaukaskiej znajdująca się na działce nr [...], nr [...], nr [...], [...] została oszacowana, jako koszty założenia plantacji i jej prowadzenia przez 7 lat, co pozwoliło na oszacowanie wartości plantacji jodły kaukaskiej po 7 latach od jej założenia na kwotę [...] zł. Natomiast wartość zasiewów rzepaku została określona na kwotę [...] zł, a wartość budowli i składników majątkowych na kwotę [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.

W ocenie organu drugiej instancji, z powodów, opisanych wcześniej, w sporządzonym na zlecenie strony operacie biegły w sposób błędny dokonał wyceny plantacji jodły kaukaskiej, w oparciu o art. 135 ust. 6 ugn. W związku z tym organ stwierdził, że operat sporządzony na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. nie może stanowić miarodajnego dowodu o wartości przejętej nieruchomości.

Sprzeciw od decyzji Ministra z dnia [...] marca 2020 r. wnieśli A. J. i P. J., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo faktu że w sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ drugiej instancji posiadał faktyczne i prawne podstawy m.in. w ramach art. 136 kpa do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a w sprawie nie zachodzą okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia. Strona w obszernym uzasadnieniu sprzeciwu podniosła szereg argumentów na jego zasadność.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. o ustaleniu odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Podstawę materialnoprawną decyzji Ministra stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ może zatem wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w całości lub w znacznej części.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła ustalenia odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości objętej decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Wobec tego, postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tzw. specustawy drogowa).

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania stosuje się w sposób odpowiednio przepisy ugn, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Określenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego. Natomiast szczegółowe wytyczne w zakresie sposobu sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Jednocześnie zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn, wysokość odszkodowania ustalana jest, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości. Przepis art. 135 w ust. 1 wskazuje natomiast, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie jest możliwe określenie jej wartości rynkowej, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Ponadto, stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Według treści art. 156 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat ten może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Dodatkowo, w myśl art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach ugn i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17). Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy, będący podstawą określenia przez organ pierwszej instancji wysokości odszkodowania, został sporządzony w dniu [...] listopada 2018 r., a następnie w dniu [...] grudnia 2019 r. opatrzony klauzulą potwierdzającą aktualność tego operatu. Zatem w dacie orzekania przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji operat szacunkowy był aktualny i stanowił kluczowy dowód postępowania, wpływając bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego (podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania jak i zobowiązanych do jego wypłaty). Fakt ten powoduje natomiast, że organy miały obowiązek wyczerpująco ustosunkować się do takiego dowodu, dokonując oceny jego przydatności i poprawności w celu ustalenia, czy został należycie sporządzony oraz uzasadniony - a konsekwencji weryfikacji jego wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 758/17). Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia – jak to zostało uprzednio wspomniane - organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Co prawda to do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór metody i techniki szacowania, jednak nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organach spoczywa bowiem obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn). Operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości. Przy czym podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ musi być możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie oraz ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Ponadto operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości.

Wobec przedstawionych powyżej rozważań Sąd w pełni podzielił stanowisko Ministra Rozwoju, obszernie przedstawione oraz uzasadnione w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., w kwestii nieprawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, dyskwalifikujących go jako dowód stanowiący wiarygodną opinię o wartości nieruchomości. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim dobór nieruchomości wskazanych jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przy jednoczesnym braku przekonywującego uzasadnienia. Na podstawie zamieszczonych w operacie szacunkowym informacji trudno jest jednoznacznie zweryfikować poprawność dokonanego przez biegłego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. W analizowanym operacie biegły pominął natomiast opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Słusznie Minister podkreślił bowiem, że operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. W przedmiotowym operacie szacunkowym pominięto natomiast opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Operat szacunkowy nie zawiera opisu nieruchomości pod względem cech porównawczych. W tej sytuacji nie można zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Brak wyszczególnienia w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości nie pozwala dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca, ustalając określone wartości współczynników korygujących dla wycenionej nieruchomości.

Podobne, zastrzeżenia jak zasadnie podniósł Minister, budzi również sam zbiór wymienionych przez biegłego w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych. Z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego G. K. z dnia [...] listopada 2019 r. oraz przedłożonego przez stronę pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że do zbioru nieruchomości porównawczych biegły przyjął także nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Natomiast drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, gdyż stanowią teren pozostający w prywatnym władaniu. Jednocześnie ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej), a więc transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. W konsekwencji Minister słusznie podkreślił, iż z uwagi na fakt iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, to transakcje nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne uznać należy za niepodobne. Przy czym słusznie organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony w dniu [...] lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. nie może stanowić miarodajnego dowodu o wartości przejętej nieruchomości, gdyż biegły dokonał w nim wyceny plantacji jodły kaukaskiej, w oparciu po art. 135 ust. 6 ugn.

W związku z opisaną wyżej sytuacją Sąd uznał, że Wojewoda nienależycie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie zbadania prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r., czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Przy czym niezbędność sporządzenia nowego operatu szacunkowego leży w gestii organu pierwszej instancji, a ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji