I SA/Wa 790/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. nr KO A/5006/Op/21 w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza O. z 2 listopada 2021 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z 12 stycznia 2022 r., nr KO A/5006/Op/21, po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej również jako "Burmistrz/organ I instancji") z 2 listopada 2021 r., nr [...], w sprawie świadczeń z pomocy społecznej.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 6 listopada 2017 r., nr [...], Burmistrz [...] przyznał Skarżącemu świadczenie niepieniężne w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 3 godziny dziennie 7 razy w tygodniu (poniedziałek-niedziela) w okresie od 2 listopada 2017 r. na czas nieokreślony.

W dniu 19 lipca 2021 r. Skarżący złożył wniosek o rezygnacji z przyznanych usług opiekuńczych od 1 sierpnia 2021 r. ponieważ zmieniła się jego sytuacja rodzinna - założył rodzinę. W piśmie z 5 listopada 2021 r. Skarżący ponowił żądanie rezygnacji z przyznanych świadczeń socjalnych pieniężnych i niepieniężnych, informując jednocześnie organy, że w jego imieniu działa ustanowiony pełnomocnik w osobie żony – J. D..

Decyzją z 26 lipca 2021 r., nr [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, uchylił własną decyzję z 6 listopada 2017 r., nr [...], przyznającą Skarżącemu świadczenie niepieniężne w formie usług opiekuńczych nieodpłatnych na czas nieokreślony. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji złożył Skarżący (pismo z 2 września 2021 r.), wnosząc o jej uchylenie oraz przywrócenie usług opiekuńczych.

Decyzją z 6 października 2021 r., nr KO A/3734/Op/21, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 26 lipca 2021 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nakazało ustalenie rzeczywistej sytuacji bytowej oraz rodzinnej Skarżącego z uwagi na sprzeczny wydźwięk treści oświadczeń samego Skarżącego oraz jego niejasną sytuację rodzinną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 2 listopada 2021 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 163 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji orzekł o zmianie własnej decyzji z 6 listopada 2011 r., nr [...], przyznającej Skarżącemu prawo do usług opiekuńczych nieodpłatnych na stałe, w ten sposób, że przyznano Skarżącemu usługi opiekuńcze na stałe w wymiarze 2 godzin dziennie 5 dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku z odpłatnością w wysokości 100% wartości usługi, tj. 18,50 zł za godzinę zrealizowanych usług opiekuńczych, płatnych w terminie do 5 dnia każdego miesiąca na konto bankowe OPS. Usługi obejmują przygotowywanie posiłków, zakupy, racjonowanie zaleconych leków, asystowanie przy wizytach lekarskich. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 15 października 2021 r. ustalono, że Skarżący jest w związku małżeńskim z J. D., która mieszka w W. i mu nie pomaga. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w trzyizbowym lokalu, wyposażonym we wszystkie media. Wydatki mieszkaniowe reguluje rodzina, rodzina opłaca także usługi opiekuńcze. W dniu 22 czerwca 2021 r. Skarżący wykupił mieszkanie od gminy [...], działając przez swego pełnomocnika J. D.. Skarżący prowadzi także działalność gospodarczą od 16 maja 2019 r. o czym nie poinformował organu pomocowego. Nie poinformował także o zawarciu związku małżeńskiego. Skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 8 października 2026 r., leczy się przewlekle u lekarza specjalisty i wymaga regularnego stosowania leków. Jego dochód w 2021 r. wynosił 677,25 zł miesięcznie. W czerwcu 2021 r. wykupił zamieszkiwany lokal mieszkalny za kwotę 35.079,28 zł, na co posiadał środki finansowe. Organ I instancji uznał, że środki te należy doliczyć do dochodu Skarżącego i z tego względu dochód miesięczny wynosił w 2021 r. – 2.923,17 zł. Łączny dochód miesięczny wynosi zatem 3.600,52 zł i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (701,00 zł) ponad 400%. Z tego względu, organ I instancji zmienił odpłatność za usługi opiekuńcze na 100% ich wartości.

Odwołanie do powyższej decyzji organu I instancji wniósł Skarżący (pismem z 3 grudnia 2021 r.), podnosząc że skoro nie jest osobą samotną oraz pozbawioną opieki – ma bowiem zapewnioną pomoc w formie opiekunki, która opłaca jego rodzina, to nie zgadza się z narzuconą mu przez organ płatną pomocą w formie usług opiekuńczych. Podniósł również, że organy pominęły w toku postępowania jego pełnomocnika – J. D.. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Decyzją z 12 stycznia 2022 r., nr KO A/5006/Op/21, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 2 listopada 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie potwierdza zarzutów zawartych w odwołaniu. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy a w sprawie zgromadzono obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy. Kolegium wskazało, że uwzględniona została sytuacja rodzinna Skarżącego, jego stan zdrowia i potrzebę usług opiekuńczych. Kolegium wzięło pod uwagę, że Skarżący oświadczył w dniu 18 października 2021 r., że jest osobą samotną, a z żoną wziął fikcyjny ślub. Jego sytuacja finansowa bezsprzecznie jednak nie uprawnia, zdaniem organu, do przyznania nieodpłatnych usług opiekuńczych. Z wywiadu środowiskowego i z jego oświadczenia wynika, że rodzina ponosi wszelkie opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, ale fakt prowadzenia działalności gospodarczej i posiadane środki na wykup mieszkania, niezależnie od tego kto korzysta z działalności gospodarczej i skąd pochodzą środki na wykup mieszkania kształtują sytuacje finansową Skarżącego. Skarżący podpisał oświadczenie o dochodach w wysokości 3.600,52 zł miesięcznie oraz o uzyskaniu dochodu jednorazowego w wysokości 35.079,28 zł na wykup mieszkania. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut o pominięciu pełnomocnika Skarżącego, ponieważ w aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki o ustanowieniu takiego pełnomocnika w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł Skarżący, podnosząc,

że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium i uważa je za kuriozalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 26 lutego 2022 r., złożonym przez J. D. –pełnomocnika Skarżącego, na rozprawie w dniu 22 września 2022 r., Skarżący zaskarżył decyzję Kolegium z 12 stycznia 2022 r. w całości wnosząc o jej unieważnienie. Zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 3, 76 § 1, 77 § 1, 79, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 50 ust. 1 oraz art. 50a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. J. D. wyjaśniła w trakcie rozprawy, że od roku Skarżący mieszka wraz z nią i nie potrzebuje już żadnych usług opiekuńczych, dlatego też rzeczywistą wolą Skarżącego jest uchylenie decyzji z 6 listopada 2017 r. przyznającej nieodpłatne usługi opiekuńcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując pod takim kątem oceny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, co czyni skargę zasadną.

Wskazać należy przede wszystkim, że zgodnie z art. 50 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako "u.o.p.s."), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Z kolei, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Z przepisu art. 50 ust. 1 u.o.p.s. wynika zatem, że przypadek przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, wobec osoby samotnej ma charakter obligatoryjny. Mówiąc innymi słowy, usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, czyli w sytuacji gdy osoba samotna, która wymaga opieki z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn, nie ma jej zapewnionej. Osobą samotną jest natomiast osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych.

Z kolei, przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 2 u.o.p.s. dotyczy osoby, która co prawda ma rodzinę, ale opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. W tym przypadku mamy do czynienia z zasada pomocniczości, czyli z sytuacją w której osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Użyte w przepisie art. 50 ust. 2 u.o.p.s. słowa "mogą być przyznane" oznacza, że przyznanie usług opiekuńczych ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi je otrzymać.

W obu jednak przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.s. podstawową przesłanką udzielenia usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, jest potrzeba zapewnienia pomocy osobie, która jest jej pozbawiona – albo z powodu bycia osobą samotną, albo z powodu braku możliwości zapewnienia opieki przez rodzinę. Przyznanie takiej formy pomocy zawsze jednak wymaga wniosku podmiotu uprawionego.

Jak wynika z akt sprawy, niniejsze postępowanie w przedmiocie zmiany/uchylenia decyzji Burmistrza [...] z 6 listopada 2017 r., nr [...], mocą której przyznano Skarżącemu świadczenie niepieniężne w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych na czas nieokreślony, zostało zainicjowane na wniosek Skarżącego, wniesiony 19 lipca 2021 r., w którym Skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z przyznanych usług opiekuńczych od 1 sierpnia 2021 r. ponieważ zmieniła się jego sytuacja rodzinna – ożenił się i założył rodzinę. W piśmie z 5 listopada 2021 r. Skarżący ponowił żądanie rezygnacji z przyznanych świadczeń socjalnych pieniężnych i niepieniężnych.

Chociaż decyzją z 26 lipca 2021 r., nr [...], Burmistrz O., uchylił własną decyzję z 6 listopada 2017 r., nr [...], to jednak Skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem. Złożył od niej odwołanie w którym wyjaśnił, że żąda przywrócenia usług opiekuńczych. Argumenty Skarżącego wzięło pod uwagę Kolegium, które uchylając decyzję organu I instancji z 26 lipca 2021 r., nakazało przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalić organowi I instancji rzeczywistą sytuacji majątkową oraz rodzinną Skarżącego.

W wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 15 października 2021 r. ustalono, że Skarżący jest w związku małżeńskim z J. D., która mieszka w W. i mu nie pomaga. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w trzyizbowym lokalu, wyposażonym we wszystkie media. Wydatki mieszkaniowe reguluje rodzina, rodzina opłaca także usługi opiekuńcze. Organ I instancji ustalił również, że łączny dochód miesięczny Skarżącego za 2021 r. wyniósł 3.600,52 zł i w związku z tym przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 u.o.p.s. Z tego względu, organ I instancji zmienił odpłatność za usługi opiekuńcze na 100% ich wartości.

Skarżący, podniósł w odwołaniu od powyższej decyzji, że nie jest osobą samotną oraz pozbawiona opieki – ma bowiem zapewnioną pomoc w formie opiekunki, którą opłaca jego rodzina. Skarżący nie zgodził się zatem z przyznaną mu przez organ pomocą w formie płatnych usług opiekuńczych.

Kolegium nie zgodziło się z takim stanowiskiem Skarżącego i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc że Skarżący oświadczył w dniu 18 października 2021 r., że jest osobą samotną, a z żoną wziął fikcyjny ślub. Jego sytuacja finansowa nie uprawnia jednak do przyznania nieodpłatnych usług opiekuńczych.

Obecna na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. żona Skarżącego, działająca jako jego pełnomocnik, oświadczyła, że Skarżący żadnych usług opiekuńczych już nie potrzebuje, w tym płatnych, ponieważ od roku mieszka razem nią.

Powyższe uprawnia, zdaniem Sądu, do postawienia tezy, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, naruszający tym samym dyspozycję przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim nie ustaliły rzeczywistej woli Skarżącego co do dalszego korzystania przez niego z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 113/21).

Jak natomiast wynika z akt sprawy, brak zainteresowania ze strony Skarżącego kontytuowaniem świadczonej pomocy na podstawie decyzji Burmistrza [...] z 6 listopada 2017 r., nr [...], wynikał już z treści pisma inicjującego niniejsze postępowanie (vide: pismo z 19 lipca 2021 r.), co Skarżący powtórzył także w treści pisma z 5 listopada 2021 r. Co prawda, w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 26 lipca 2021 r., nr [...], Skarżący zażądał przywrócenia świadczonych usług, niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że w kolejnym odwołaniu (vide: pismo z 3 grudnia 2021 r.) Skarżący wyjaśnił, że nie jest osobą samotną oraz pozbawioną opieki. Powyższe znalazło następnie potwierdzenie w treści oświadczenia żony Skarżącego złożonego w trakcie rozprawy w dniu 22 września 2022 r.

W ocenie Sądu, organy nie dokonały także oceny stanowiska Skarżącego odnośnie tego, że miał zapewnioną pomoc w formie usług opiekunki, za którą płaciła rodzina Skarżącego. Organy co prawda wspominają o tym w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji – de facto jednak nie oceniły tej okoliczności w ogóle, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Świadczy to o naruszeniu przepisu art. 80 k.p.a., który nakłada na orzekające w sprawie organy obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W realiach niniejszej sprawy organy nie sprostały powyższemu wymogowi.

Tak jak wskazano powyżej, przesłanką udzielenia usług opiekuńczych z art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.s., jest potrzeba zapewnienia pomocy osoby, która nie może jej otrzymać od najbliższej rodziny, ponieważ jest osoba samotną, albo rodzina takiej opieki zapewnić jej nie może. W sytuacji zatem gdy Skarżący ma zapewniona opiekę, ponieważ aktualnie mieszka wraz z żoną, traci na znaczeniu argument organów o przekroczeniu progu dochodowego przez Skarżącego, co legło u podstaw zmiany decyzji Burmistrza z 6 listopada 2011 r., nr [...], i przyznaniu Skarżącemu odpłatnych usług opiekuńczych. Podniósł to zresztą również sam Skarżący w odwołaniu od decyzji Burmistrza z 2 listopada 2021 r., nr [...], czego Kolegium błędnie nie uwzględniło.

Końcowo Sąd stwierdza, że zasadny okazał się również zarzut dotyczący pominięcia w toku postępowania pełnomocnika Skarżącego – J. D.. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący ustanowił w treści pisma z 5 listopada 2021 r. swoim pełnomocnikiem – żonę J. D.. Należy podkreślić, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 259/17). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 256/16; 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16). Powyższe musi skutkować uznaniem, że w sytuacji gdy wszelka korespondencja urzędowa, w tym wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, została doręczona z pominięciem ww. pełnomocnika Skarżącego, należy w takim przypadku mówić o naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, uwzględni ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i następnie rozpatrzy sprawę merytorycznie – zgodnie z rzeczywistą wolą Skarżącego, którą jest uchylenie decyzji Burmistrza [...] z 6 listopada 2017 r., nr [...], przyznającej Skarżącemu świadczenie niepieniężne w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych na czas nieokreślony.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.