I SA/Wa 786/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2023 r. nr KO-175/4103/85/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z 10 lutego 2023 r. nr KO-175/4103/85/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z 21 grudnia 2022 r. nr DŚR.4014.001125.2022 o odmowie przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na B. L..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta Płocka decyzją z 21 grudnia 2022 r. odmówił przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką B. L., ur. [...] marca 1961 r. W uzasadnieniu decyzji powołano się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu I instancji warunek uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie jest spełniony w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2022 r. wydanym do [...] marca 2024 r. w przypadku matki wnioskodawczyni niepełnosprawność istnieje od [...] lipca 2021 r., tj. od 60 roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2022 r.

Ponadto według organu I instancji fakt pobierania przez M. M. zasiłku stałego stanowi kolejną przesłankę do odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku odwołała się M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność B. L. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącej jako jej opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; 2) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 3) art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku stałego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 4) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku stałego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń; II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a w zw. z art. 10 kpa przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności rezygnacji z zasiłku stałego jako negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyżej wskazanych okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie, co do istoty sprawy, przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 10 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z 21 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą". Według art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku stałego.

Kolegium wskazało, że zasiłek stały jest świadczeniem unormowanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej zwanej "ups".

SKO w Płocku podało, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczyni należy do kręgu podmiotów, o których mowa wyżej, albowiem stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży na niej (córka) obowiązek alimentacyjny względem matki B. L..

B. L. jest wdową, ale oprócz odwołującej się ma syna.

Z analizy akt sprawy przekazanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wynika, że osoba wymagająca opieki mama skarżącej B. L., ur. [...] marca 1961 r., zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] marca 2022 r. nr [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności wydanym do [...] marca 2024 r. Niepełnosprawność matki istnieje od [...] lipca 2021 r., tj. od 60 roku życia.

Kolegium podało, że organ I instancji, mając na uwadze treść powołanego powyżej orzeczenia uznał, że nie można przyjąć, iż niepełnosprawność matki odwołującej się powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b ustawy, zatem wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje również odwołującej się, ponieważ ma ona ustalone prawo do zasiłku stałego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy).

Kolegium wskazało, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy.

Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Zdaniem Kolegium podstawą negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może być zaistnienie przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia wskazanej w art. 17 ust. 1b w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zgodnie zaś art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia; przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który wobec ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Powołane wyżej orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 dlatego weszło w życie w tym dniu, a Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie. Po tej dacie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie nieuwzględniającym wyroku TK.

Z uwagi na powyższe argumenty w przedmiotowej sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uzasadniona brakiem spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy.

Jednakże w ocenie SKO w Płocku w sprawie występuje inna przesłanka negatywna. Zgodnie bowiem z art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku stałego.

Zasiłek stały jest świadczeniem unormowanym w ups. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W świetle powyższych przepisów prawo do zasiłku stałego przysługuje osobie niezdolnej do pracy, a świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie zdolnej do pracy, która nie może tej pracy podjąć, albo musi z niej zrezygnować w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że przesłanki niezdolności do pracy i zdolności do pracy się wykluczają. Nie można przyjąć, aby jednocześnie posiadać prawo do zasiłku stałego i prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą istotną pozwalającą na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej.

Oznacza to, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest, aby osoba sprawująca opiekę dobrowolnie rezygnowała z możliwej do wykonywania przez nią pracy zarobkowej. Innymi słowy podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, ale rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek.

Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że M. M. ma ustalone prawo do zasiłku stałego, który pobiera od [...] stycznia 2020 r. do nadal. W ocenie Kolegium wobec bezspornego ustalenia prawa odwołującej do zasiłku stałego, w sprawie wystąpiła wymieniona powyżej przesłanka negatywna i wobec literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane.

Kolegium nie kwestionuje przy tym okoliczności sprawowania opieki odwołującej się nad niepełnosprawną matką, jednak przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Ponadto nie można pominąć również faktu, że odwołująca może liczyć na pomoc swojego brata M. L. w opiece nad matką. Obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego rodzica ciąży bowiem w taki samym stopniu na wszystkich dzieciach. W sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób (dzieci), każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba.

Należy bowiem zauważyć, że obowiązek opieki nad rodzicami wynika z art. 129 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy i obciąża w równym stopniu wszystkie dzieci osoby niepełnosprawnej. W pierwszej kolejności obowiązek ten polega na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128 krio), a w przypadku osoby niepełnosprawnej - na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego (art. 135 § 2 krio). Wypełnianie tego ustawowego obowiązku nie łączy się z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to przysługuje bowiem tylko w takim wypadku, gdy konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia i nie ma możliwości podziału obowiązków w zakresie opieki z innymi osobami, także zobowiązanymi do sprawowania opieki.

W ocenie Kolegium ustawodawca nie zagwarantował, w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego, prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem – tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba.

Z wywiadu przeprowadzonego przez organ I instancji u brata odwołującej się M. L. wynika m.in., że nie legitymuje się on orzeczeniem o niepełnosprawności, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dzieckiem w [...] . Nie posiada stopnia niepełnosprawności. Jest zatrudniony w [...] firmie na stanowisku [...]. Jego żona również wykazuje się aktywnością zawodową (umowy zlecenie - [...]). Dochód jego rodziny wynosi około [...]zł. Jak ustalił pracownik socjalny M. L. w miarę swoich możliwości wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, zakupuje dla swojej niepełnosprawnej matki leki, środki higieniczne, opłaca również pobyt matki w placówce opiekuńczo-leczniczej. W miarę możliwości odwiedza matkę, a wówczas jej pomaga w schodzeniu z łóżka i prowadzeniu na wózku inwalidzkim.

M. L. oświadczył, że nie jest w stanie bardziej zaangażować się w pomoc mamie, z uwagi na swoją pracę zawodową.

Kolegium podkreśliło, że na realizację obowiązku alimentacyjnego nie ma wpływu odległość miejsca zamieszkania dorosłego dziecka od osoby niepełnosprawnej, będącej jego rodzicem. Również praca zawodowa syna osoby wymagającej opieki nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego względem rodzica - nie jest ona bowiem obiektywną przeszkodą w wywiązaniu się z obowiązku alimentacyjnego. To, że syn pracuje zawodowo, zamieszkuje oddzielnie, wobec czego nie może osobiście sprawować opieki nad rodzicem, nie zwalnia go z realizacji tego obowiązku.

W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek alimentacyjny nie musi oznaczać stricte sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, ale może on polegać na świadczeniu określonych sum pieniężnych (jak to ma miejsce w przypadku syna) albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia bądź opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę rodzicowi zapewni. Dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych. Praca zarobkowa nie jest bowiem obiektywną przeszkodą w wywiązaniu się z obowiązku alimentacyjnego. Okoliczność, że syn osoby niepełnosprawnej ma własne życie rodzinne i zawodowe nie jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą mu sprawowanie opieki nad matką. Własne życie rodzinne i zawodowe ma ogromna ilość osób wypełniających mimo to swe zobowiązania wobec niepełnosprawnych rodziców.

Zdaniem Kolegium odwołująca się jest w stanie, przy zaangażowaniu i pomocy brata w sprawowanej opiece w postaci osobistej pomocy bądź łożenia środków finansowych na uprawnioną osobę - podjąć aktywność zawodową, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy.

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ I instancji z bratem odwołującej - M. L. nie wynika, aby istniały po jego stronie przeszkody, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego.

W ocenie Kolegium materiał dowodowy sprawy wskazuje, że opieka sprawowana przez odwołującą nad swoją matką nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie nosi bowiem cech opieki stałej i długotrwałej uwzględniając zarówno zakres czynności wykonywanych przez odwołującą się wskazany w materiale dowodowym sprawy, jak i zakres pomocy świadczonej przez jej brata.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 10 lutego 2023 r. M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy przez błędne uznanie, że pobieranie przez M. M. zasiłku stałego oraz trwała niezdolność do pracy wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką B. K.; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 79a kpa przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia poobieranego przez M. M. zasiłku stałego jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku w zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta Płocka z 21 grudnia 2022 r. jest wadliwa z tego powodu, że odmawia M. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej.

Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym.

Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z: 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16 wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów dotyczących okresu powstania niepełnosprawności wnikających z art. 17 ust. 1b ustawy.

Wobec tego należało przyjąć, że organ I instancji przy wydawaniu odmownej decyzji z 21 grudnia 2022 r. dokonał błędnej wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przez co naruszył ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie zgodził się natomiast z Kolegium, że przyznanie skarżącej zasiłku stałego było, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Płocka, po otrzymaniu 11 maja 2022 r. wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, uzyskał 17 maja 2022 r. informację, że M. M. pobiera zasiłek stały przyznany od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r., a przed wydaniem decyzji merytorycznej (notatka służbowa z 19 grudnia 2022 r.) miał wiedzę o tym, że prawo do zasiłku stałego zostało przedłużone od 20 grudnia 2022 r. w oparciu o ustawę z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W takiej sytuacji organ I instancji, mając na uwadze art. 8 i art. 9 kpa, winien wezwać stronę do złożenia w zakreślonym terminie oświadczenia, czy skoro domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to tym samym rezygnuje z zasiłku stałego i w związku z tym wnioskuje o uchylenie w trybie art. 155 kpa w zw. z art. 14 ups decyzji przyznającej zasiłek stały.

Zdaniem Sądu samo złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie świadczy o tym, że wnioskodawca chce definitywnie zrezygnować z pobierania zasiłku stałego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie wnioskodawca musi złożyć wyraźne oświadczenie bowiem bez tego oświadczenia organ nie ma wiedzy jaka jest rzeczywista intencja wnioskodawcy. W tego typu sprawach znanych Sądowi z urzędu wnioskodawcy albo dokonują wyboru świadczenia przez rezygnację z zasiłku stałego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego albo chcą zachować zasiłek stały i domagają się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zasiłkiem stałym, a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju działań organ I instancji nie podjął mimo, że uznał, że skarżąca sprawuje stałą i długotrwałą osobistą opiekę nad matką i z tego powodu skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Zatem Sądu uznał, że organ I instancji wydając decyzję odmowną z 21 grudnia 2022 r. naruszył art. 8 i art. 9 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli bowiem spełnione są przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ustawy wówczas organ pomocy społecznej, przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, winien uchylić decyzję przyznającą zasiłek stały. W decyzji kasacyjnej organ ten może orzec o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uznając, że jest to niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 § 1 w zw. z art. 130 § 3 pkt 1 kpa w zw. z art. 14 ups). Jeżeli natomiast organ ten nie orzeknie w decyzji kasacyjnej o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, to decyzja ta, w oparciu o art. 130 § 4 kpa w zw. z art. 14 ups, stanie się wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania, skoro jest zgodna z żądaniem strony (a tak byłoby, gdy strona oświadczyła na wezwanie organu że wnosi o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego) lub strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od decyzji kasacyjnej.

Nie jest zaś tak, jak twierdzi Kolegium, że skoro zasiłek stały przyznaje się m.in. osobie w rodzinie całkowicie niezdolnej do pracy (art. 37 ust. 1 pkt 2 ups), to wyklucza to możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia związanego z rezygnacją przez opiekuna z pracy zarobkowej lub jej nieodejmowaniem, skoro opiekun jest pozbawiony zdolności do pracy.

Sąd zwraca uwagę, że według art. 6 pkt 1 ups całkowita niezdolność do pracy oznacza - całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Z art. 4 ust. 1, 2 i 5 pkt 1, art. 6b ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą o rehabilitacji" wynika, że osoba mająca orzeczony znaczny lub umiarkowany stopnień niepełnosprawności może być zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej lub na stanowisku przystosowanym albo do wykonywania pracy zdalnej.

Z kolei według art. 5 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności natomiast orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy emerytalno-rentowej jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Przy czym według art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.) zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy.

W orzecznictwie sądów powszechnych także przyjęto, że nie ma przeszkód w ustaleniu całkowitej niezdolności do pracy, mimo zachowania zdolności do pracy, którą może wykonywać osoba o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zatrudniona w zakładzie pracy chronionej, albo w zakładzie aktywizacji zawodowej. Przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy odnosi się zatem do każdego zatrudnienia w innych warunkach, niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu. Takie rozumienie pojęcia "niezdolności do jakiejkolwiek pracy" z art. 12 ust. 2 ustawy emerytalno-rentowej istnieje w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie sądowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2000 r. sygn. akt II UKN 134/00; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 14 lutego 2019 r. sygn. III AUa 839/18; wyrok Sądu Najwyższego z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II UK 385/18).

Tak do tego zagadnienia odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, jeżeli ubiegały się o to świadczenie osoby mające prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 524/22; wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1324/22).

Z aktualizacji wywiadu środowiskowego z 20 września 2022 r. wynika, że M. M. legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu jej do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 19 grudnia 2022 r., a zatem skarżąca, co do zasady, mogłaby być zatrudniona w warunkach pracy chronionej, na stanowisku przystosowanym do jej potrzeb lub przy wykonywaniu pracy zdalnej, zgodnie z art. 4 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, co Kolegium pominęło.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że posiadanie prawa do zasiłku stałego i pobieranie tego świadczenia nie stoi na przeszkodzie, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne nie chce zrezygnować z pobierania zasiłku stałego (por. np. wyrok NSA z 15 października 2021 r. sygn. akt I OSK 653/21; wyrok NSA z 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1386/21; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 590/22).

Sąd nie zgodził się także z Kolegium, że dla oceny zasadności wniosku M. M. znaczenie miała sytuacja rodzinna i osobista brata skarżącej M. L. oraz jego możliwości zarobkowe, w tym stopień zaangażowania brata skarżącej w sprawowanie opieki nad matką i możliwość łożenia środków finansowych na opiekę nad matką, aby skarżąca mogła pracować choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

SKO w Płocku błędnie utożsamia system świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z systemem bezskładkowych pieniężnych świadczeń rodzinnych.

Trzeba wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem z pomocy społecznej uregulowanym w ups i dlatego nie obejmują tego świadczenia reguły właściwe dla świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w szczególności zawarte w art. 2-4 ups (zasada pomocniczości, zasada subsydiarności, zasada współdziałania). Zatem zasoby i możliwości rodzinne osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne spokrewnionej w pierwszym stopniu oraz osoby będącej pod opieką (ilość dorosłych krewnych, stopień trudności w realizacji przez nich obowiązku alimentacyjnego, ich sytuacja materialna) nie mają znaczenia przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium pomija także to, że świadczenia pieniężne udzielane w trybie ups, w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego, oparte są zasadniczo na wystąpieniu tzw. ryzyka socjalnego (art. 7 ups) oraz przesłance tzw. kryterium dochodowego (art. 8 ups), które musi spełnić osoba wnioskująca o tego rodzaju świadczenie. Z kolei określony kształt systemu świadczeń rodzinnych-opiekuńczych wynika z prowadzonej przez państwo, takiej a nie innej, polityki prorodzinnej. Zatem sytuacja dochodowa osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne i członków jej rodziny (w tym osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe), jak i sytuacja majątkowa osoby będącej pod opieką i członków jej rodziny (w tym osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe) nie jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Pomoc społeczna, w odróżnieniu od świadczeń rodzinnych, ma swe umocowanie konstytucyjne w zasadzie sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) natomiast świadczenia rodzinne mają umocowanie w konstytucyjnej zasadzie uwzględniania przez Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP). Rodzina jest bowiem pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej (art. 18 Konstytucji RP).

Trzeba też wskazać, że dla niniejszej sprawy znaczenie miało to, czy M. M. spełniła przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy i czy nie wystąpiły przeszkody do przyznania świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy.

Kolegium wadliwie, bo zbyt ściśle, łączy przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – dalej zwanego "kroi" regulującymi obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności.

Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 wskazał, że związek między przepisami krio regulującymi obowiązek alimentacyjny i przepisami regulującymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma ograniczony charakter. NSA stwierdził, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie dotyczy obowiązku alimentacyjnego i go nie potwierdza, choć samo świadczenie może stanowić źródło środków na pokrycie świadczeń alimentacyjnych, jeżeli osoba je pobierająca jest do nich zobowiązana. Związek między przepisami krio i przepisami ustawy znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy do przepisów krio wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Z uwzględnieniem przepisów krio ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym, jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie.

Jednocześnie NSA stwierdził, że w zakresie kolejności dostępu poszczególnych uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego regulacja ustawy nie jest w pełni koherentna z przepisami krio i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji. W art. 17 ust. 1a ustawy prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest wyprzedzane przez uprawnienie opiekuna faktycznego oraz osób będących rodziną zastępczą spokrewnioną, co może oznaczać, że pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia uzyskuje osoba, która nie jest na gruncie krio zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności.

Zdaniem NSA odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy do przepisów krio ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów krio w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że właściwy kontekst systemowy stanowi art. 132 krio i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów krio, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach kroi. Brak jest odesłania do stosowania przepisów krio w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny.

NSA zaznaczył, że wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował. Dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 krio regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.

W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a ustawy powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 krio i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Mając powyższe stanowisko NSA na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za wadliwe odwoływanie się przez SKO w Płocku wprost do art. 128, art. 129 § 2, art. 135 § 2 krio, jako przepisów wprowadzających dodatkowe wymogi w zakresie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę uprawnioną zobowiązaną do alimentacji w pierwszym stopniu.

Za gołosłowne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że opieka sprawowana przez M. M. nad matką B. L. nie nosi cech opieki stałej i długotrwałej, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 ustawy, z uwagi na zakres wykonywanych przez skarżącą czynności, jak i zakres pomocy świadczonej przez jej brata.

Stanowisko to nie zostało poparte odwołaniem się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – dokumentacji medycznej załączonej do wniosku z 6 maja 2022 r., oświadczeń skarżącej z 22 kwietnia 2022 r. i 7 czerwca 2022 r., ustaleń i wniosków poczynionych przez pracownika socjalnego w ramach aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej 20 września 2022 r. i 16 listopada 2022 r.), które to dowody – w ocenie Prezydent Miasta Płocka – świadczą o spełnieniu przez M. M. przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec tego Sądu uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wadliwie oceniło przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczące braku możliwości niepodejmowania przez M. M. pracy zarobkowej z uwagi na konieczność długotrwałej i stałej osobistej opieki nad matką B. L. i wadliwie uznało, że przeszkodę w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi fakt przyznania i pobierania przez skarżącą zasiłku stałego przez co organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu o przyznanie M. M. świadczenia pielęgnacyjnego Prezydent Miasta Płocka będzie miał na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i ponownie oceni, czy skarżąca spełnia, według stanu na datę wydania decyzji, przesłanki z art. 17 ustawy decydujące o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką B. L.. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ I instancji wyda adekwatną do okoliczności sprawy decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).