I SA/Wa 722/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1[...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z [...] października 2019 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia "dobry start" na dziecko S.A., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] września 2019 r. M. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "dobry start" na dziecko S.A.. Decyzją Prezydenta [...]z [...] października 2019 r. odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, m.in., że do akt sprawy odwołująca złożyła jedynie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca, co nie wypełniło kryterium podmiotowego określonego w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia określa rozporządzenie Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. 2018 r., poz. 1061). Organ przytoczył treść § 2 rozporządzenia. Wskazał, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia świadczenie "dobry start" przysługuje: 1) rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko; 2) osobom uczącym się - raz w roku.

Kolegium podało, że z treści § 2 wynika, że świadczenie przyznaje się obywatelom polskim i cudzoziemcom wymienionym w tym przepisie. Jednakże w treści przepisu nie została wymieniona osoba legitymująca się jedynie tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca.

Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przepisy tej ustawy stosuje się do cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca, jednakże uregulowania wynikające z ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej są zdecydowanie szersze.

Kolegium wskazało, że art. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że ustawa określa:

1) zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo- wychowawczych;

2) zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków;

3) zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

4) zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

5) zadania w zakresie postępowania adopcyjnego.

Zatem ustawa reguluje sytuacje rodzin i ich wsparcie oraz pieczę zastępczą w sposób kompleksowy i bardzo szeroki, a tym samym krąg osób uprawnionych, do których ustawę można stosować może być szerszy, aniżeli krąg osób do których stosuje się przepisy rozporządzenia odnośnie przyznawania świadczenia dobry start.

Zdaniem Kolegium skoro Rada Ministrów w Rozporządzeniu z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" ustaliła katalog osób uprawnionych do świadczenia odmiennie, to znaczy, że takie było zamierzenie i świadczenie dobry start ma zostać przyznane tym osobom, które zostały wymienione w § 2. Skoro nie wskazano w nim cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia takim osobom, tylko z tego względu, że Rada Ministrów przyjęła rządowy program - rozporządzenie z 30 maja 2018 r. na mocy dyspozycji art. 187a ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zgodnie z art. 6 kpa i zasadą praworządności w nim wyrażonej, i nie posiadają kompetencji do dokonywania oceny tych przepisów pod kątem szeroko rozumianej sprawiedliwości społecznej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. wniosła M.G..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" w zw. z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji zawężenie ustawowego katalogu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia "Dobry start" pomimo, że rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetycji przyznanych Radzie Ministrów w ustawie o wspieraniu rodziny.

- art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny, poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, pomimo spełnienia wskazanych w ustawie warunków do przyznania świadczenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie Interwencji Prawnej w [...].

Stowarzyszenie Interwencji Prawnej w [...] poparło zarzuty skargi i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19 wydany w sprawie cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] stycznia 2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym skarżąca, organ oraz pełnomocnik Stowarzyszenia zostali powiadomieni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", w tym § 2 rozporządzenia, którego treść organ przytoczył.

Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998). Przepis ten upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start".

Z kolei, jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawę stosuje się do cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Porównanie zakresu podmiotowego ustawy i zakresu podmiotowego upoważnienia wskazuje, że rozporządzenie wykluczyło z kręgu osób uprawnionych do świadczenia "dobry start" cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości.

Rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki: rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie; wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy i nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19 wskazując także na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej materii.

Podnieść należy, że rozporządzenie, jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego, nie może dowolnie modyfikować, ani uzupełniać upoważnienia. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, a nie jej modyfikowanie czy uzupełnianie. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą, a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15).

Z wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że § 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wykluczając cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca - z możliwości uzyskania świadczenia "dobry start". Przepis § 2 rozporządzenia narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19).

Oznacza to, że decyzje organów odmawiające przyznania skarżącej świadczenia "Dobry start" na dziecko z powodu niespełnienia warunków § 2 rozporządzenia, które Sąd uznał za niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy były wadliwe.

Wskazać należy, że organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawami. W sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, na podstawie którego zostało ono wydane nie ma innej możliwości, jak zastosować przepis rozporządzenia. Jednakże, jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny, który związany jest tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) zobliguje organ do odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia, ten ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i w konkretnej sprawie zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa i art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpozna wniosek skarżącej uwzględniając stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.