I SA/Wa 681/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.62.2022.MW w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 8 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.62.2022.MW utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2021 r. nr 3503/2021 o umorzeniu wznowionego na wniosek M. G. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 4 listopada 2014 r. nr 756/O/14 stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną.

Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 4 listopada 2014 r, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) dalej: "Przepisy wprowadzające", stwierdził nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych na terenie miejscowości [...], gm. [...], zajętych pod drogę publiczną. Przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody była m.in. zajęta pod drogę wojewódzką nr [...] (obecnie nr [...]), nieruchomość o nieuregulowanym na dzień 31 grudnia 1998 r. stanie prawnym, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,4718 ha z obrębu [...].

Pismem z 1 października 2020 r. M. G., reprezentowana przez R. G., wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Uzasadniając żądanie wnioskodawczyni podnosiła, że 3 września 2020 r. w starostwie powiatowym w O. dokonała fotokopii akt z prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr [...] o pow. 0,0090 ha, stanowiącej część nieruchomości o pow. 0,1126 ha wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa od jej poprzednika prawnego orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O.z 11 marca 1964 r. nr [...], która w jej ocenie obecnie zajęta jest pod drogę nr [...], po bezprawnym jej podziale, o czym świadczyć mają znajdujące się w ww. aktach dokumenty obejmujące tabelaryczny wykaz zmian ewidencyjnych dotyczących działki.

Po rozpatrzeniu tego podania Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 26 listopada 2021 r. nr 916/2021, utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii z 12 stycznia 2022 r., odmówił wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 4 listopada 2014 r. Odrębnym natomiast postanowieniem z 26 listopada 2021 r. nr 915/2021 r. wznowił postępowanie w sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda Mazowiecki decyzją z 20 grudnia 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 8 lutego 2022 r., umorzył wznowione postępowanie wskazując, na brak po stronie M. G. interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji w tym trybie ostatecznej decyzji z 4 listopada 2014 r. Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, w tym analizy akt postępowania zwrotowego, nie wynika bowiem by wywłaszczona orzeczeniem z 1964 r. od poprzednika prawnego inicjatorki postępowania (J. O.) nieruchomość o pow. 0,1126 ha w jakiejkolwiek części zawierała się w zajętej pod drogę działce nr [...] z obrębu [...], [...], o której orzekał Wojewoda w ww. decyzji. Organy odwołały się w tym przedmiocie do dowodu z opracowania przedstawiającego obecne granice działek oraz granice dawnych działek nr [...] i [...] (obejmujące wywłaszczoną nieruchomość) sporządzonego przez uprawnionego geodetę mgr inż. Z. W.. Minister przywoływał również stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie wyrażone w prawomocnym wyroku z 28 marca 2017 r. I SA/Wa 1487/16, gdzie wskazano, że M. G. nie jest właścicielką (spadkobiercą właściciela) i nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Wobec czego nie ma ona w tym postępowaniu przymiotu strony.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazywał na złożenie przez nią wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. miesięcznego terminu na skuteczne dokonanie tej czynności, rozpoczynającego swój bieg od dni dowiedzenia się przez jednostkę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wywodził mianowicie, że w opartym na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podaniu z 1 października 2020 r. jako istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dacie wydania kwestionowanej decyzji M. G. wskazywała orzeczenie wywłaszczeniowe z 11 marca 1964 r. O wydaniu zaś tego orzeczenia wiedziała co najmniej 30 czerwca 2020 r., kiedy złożyła do Starosty O. wniosek o zwrot nieruchomości, w którego treści przywoływała ww. orzeczenie przywoływała. Mając zatem na względzie, że w sprawie doszło do błędnego wznowienia postępowania (a to wobec brak przymiotu strony żądającej jego wznowienia oraz złożenia przez nią w tym względzie podania po upływie przewidzianego na dokonanie tej czynności terminu) należało je umorzyć.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądają jej uchylenia jak też uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego 20 grudnia 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, po uprzednim zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w P. bezpośrednio jej zdaniem związanego z tą sprawą oraz ze skargą wniesioną do tut skargą na decyzję zwrotową Wojewody Mazowieckiego z 27 stycznia 2022 r. nr 143/2022.

W obszernych wywodach skargi wywodziła ona, że pierwotnie należąca do jej ojca nieruchomość (wywłaszczona w 1964 r.) podlegała niezgodnym z prawem podziałom i zmianom oznaczeń nowo tworzonych ciał geodezyjnych, które to działania podejmowane miały być w celu utrudnienia odzyskania tej nieruchomości. Efektem czego było także utworzenie fikcyjnej działki nr [...] zajętej pod drogę. W tej zaś mieści się jej zdaniem teren dawnej działki nr [...], wywłaszczonej jej ojcu. Przedstawiła nadto historię ubiegania się o jej zwrot.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 8 lutego 2022 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.

Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 147 zd. pierwsze k.p.a.). W ramach z kolei uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można z kolei dwie jego fazy. W pierwszej (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie na podstawie art. 149 k.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., bądź, że nie został on złożony przez osobę niemającą w sprawie przymiot strony skutkuje co do zasady wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Może jednak się zdarzyć, że do stwierdzenia zaistnienia przeszkody wznowienia postępowania o charakterze podmiotowym, wynikającej ze złożenia podania przez podmiot niebędący stroną - a na taką sytuację wskazały organy w rozpoznawanej sprawie - dojdzie dopiero po formalnym jego wznowieniu (a to wobec błędnej pierwotnej oceny statusu takiego podmiotu). Wówczas postępowanie to podlegać musi umorzeniu, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie bowiem w takich uwarunkowaniach merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też postąpił w sprawie organ wojewódzki, a Minister Rozwoju i Technologii utrzymał jego decyzję w mocy.

Kluczowe zatem dla oceny jej legalności pozostaje ustalenie, czy istotnie M. G. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 4 listopada 2014 r. nie ma przymiotu strony.

O tym kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga z kolei art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Obszerne rozważania podsumowujące kilkudziesięcioletnią praktykę orzeczniczą w tej materii ujęte zostały w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64).

Ponieważ w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uregulowania stanu prawnego istniejących dróg publicznych, w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających – o czym orzekał organ wojewódzki w ostatecznej decyzji z 4 listopada 2014 r. - dochodzi do potwierdzenia zaistnienia skutku prawnego w postaci przejścia własności gruntów zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną na rzecz Skarbu Państwa (w przypadku dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) z dniem 1 stycznia 1999 r., to interes prawny w tym postępowaniu mają te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w nim stosunek administracyjnoprawny. Taki sam krąg uczestników odnosi się w tym przypadku do postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją potwierdzającą zaistnienie ww. skutku. Tym samym stronami takiego postępowania, są były właściciel nieruchomości (jego następcy prawni) - jako osoby wyzute z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwą miejscowo jednostką samorządu terytorialnego (w tym przypadku województwem) - jako beneficjenci przewłaszczenia. Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego i wydania w nim merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 k.p.a., musi być zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwał mu (względnie jego poprzednikowi prawnemu) tytuł prawny do przejętej z mocy prawa nieruchomości.

W ocenie Sądu, w tej kwestii organy zaś obu instancji dokonały prawidłowej oceny braku interesu prawnego wnioskodawczyni legitymującego ją do skutecznego wszczęcia, a zatem także przeprowadzenia z jej wniosku, tego postępowania. Skarżąca nie wykazała bowiem by w ww. dacie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym do zajętej pod drogę publiczną nieruchomości- czego zresztą nie kwestionuje. Nie legitymuje się on również nim obecnie. Wbrew też temu co twierdzi w skardze, zgromadzony w aktach materiał dowody nie wskazuje by grunty wchodzące w skład zajętej pod drogę wojewódzką działki nr [...] położnej w miejscowości [...], pochodziły z nieruchomości wywłaszczonej w 1964 r. jej poprzednikowi prawnemu (J. O.). Grunt, który został wówczas wywłaszczony sąsiadował bowiem jedynie z ww. działką i wchodzi on obecnie w skład czterech działek oznaczonych numerami [...] do [...] (vide mapa ewidencyjna z naniesionymi na nią przez uprawnionego geodetę Z. W. granicami objętej wywłaszczeniem dawnej działki nr [...], a także znajdujący się w aktach wykaz zmian danych ewidencyjnych). Niezależnie od powyższego godzi się zwrócić uwagę, że nawet gdyby jakaś część nieruchomości wywłaszczonej ojcu skarżącej wchodziła w skład zajętej pod drogę działki nr [...] (jak np. uwidoczniona na sporządzonej w 1965 r. mapie gruntów przeznaczonych pod budowę sklepów dla GS-u [...] dawna działka nr [...] o pow. 94 m2), nie czyniłoby to jej stroną postępowania w sprawie dotyczącej tej działki rozstrzygniętej na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie świadczyłoby bowiem o tym, że to jej (jako jednemu ze spadkobierców zmarłego w 1993 r. J. O.) przysługiwał w dniu 31 grudnia 1998 r. tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Oceny tej nie może zmienić subiektywne przekonanie skarżącej o mających mieć miejsce rzekomych nieprawidłowościach do jakich dochodzić miało przy podziałach i wprowadzanych w ewidencji gruntów zmianach geodezyjnych oznaczeń nieruchomości objętych wywłaszczeniem z 1964 r. Tak więc ewentualne wzruszenie we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 4 listopada 2014 r. (poprzez jej uchylenie i ponowne orzeczenie co do istoty) nie wpłynęłoby na ukształtowanie jej sytuacji prawnej w zakresie przysługujących jej do niej praw rzeczowych. Brak przymiotu strony w tej sprawie potwierdził także – jak trafnie zwracał uwagę Minister – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 28 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1487/16. Po wydaniu zaś tego wyroku, nie zostały ujawnione żadne dowody lub okoliczności, które ocenę prawną w nim sformułowaną czyniłyby obecnie nieaktualną.

Skoro zatem skarżąca nie wykazała by to do niej na dzień 31 grudnia 1998 r. lub w dacie podejmowania przez organ wojewódzki deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej zaistnienie skutku, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, przynależał tytuł prawny do ww. nieruchomości, prawidłowa była konstatacja organów o braku przysługiwania jej w tej sprawie przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W takich zaś uwarunkowaniach faktycznych i prawnych wznowione na jej żądanie postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe. Mogło być ono bowiem wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony (por. wyroki NSA: z 6 maja 2011 r., II OSK 761/2010, Lex nr 992626; z 30 września 2010 r. II OSK 1438/09 Lex nr 746540). Postępując zatem w ten sposób Wojewoda Mazowiecki nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie naruszył go również Minister Rozwoju i Technologii utrzymując jego rozstrzygnięcie w mocy, co czyni skargą wniesioną na wydaną przez ów organ decyzję z 8 lutego 2022 r. pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z tych przyczyn podlega ona oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).