I SA/Wa 550/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: "Minister", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej również: "wnioskodawca", "strona wnioskująca", "strona odwołująca się", "strona skarżąca", "skarżący"), decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z [...] listopada 2019 r. nr [...] ([...]). Aktem tym Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. Z. i M. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. W. K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony poza obecnymi granicami Polski przez jego dziadków: J. Z. i M. Z. Skorzystał tym samym z możliwości złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która przewidziana została w ustawie z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 – powoływana dalej jako: "ustawa"). Wnioskiem objęto dwie nieruchomości, położone w miejscowości [...], powiat [...], w byłym województwie [...], na które składały się grunty rolne o powierzchni [...] morgi i [...] morgi.

Pismem z [...] marca 2012 r., na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy, Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Organ wyszczególnił dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku, pouczył też stronę o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdyby nie będzie on w stanie dotrzymać terminu, wskazał również, że nieuzupełnienie braków wniosku skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Postanowieniem z [...] października 2011 r. Wojewoda, zawiadomił W. K. o wyznaczeniu terminu na załatwienie sprawy, na 31 grudnia 2012 r.

[...] kwietnia 2016 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek pełnomocnika wnioskodawcy o zawieszenie postępowania, do czasu uzupełnienia dokumentacji w sprawie. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] ([...]), uwzględniając powyższy wniosek organ zawiesił postępowanie administracyjne. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z art. 98 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się on o podjęcie postępowania, zgłoszone 31 grudnia 2008 r., żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty, uznane zostanie za wycofane.

Następnie, decyzją z [...] listopada 2019 r., organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w ciągu trzech lat od daty zawieszenia postępowania W. K. nie złożył wniosku o jego podjęcie, a termin na złożenie wniosku w tym zakresie upłynął z [...] kwietnia 2019 r. Wyjaśnił jednocześnie, że w zaistniałej sytuacji, wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. Z. i M. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za wycofany.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł W. K. W uzasadnieniu wskazał, że strona dostarczyła posiadane dokumenty do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Urzędu Powiatowego w [...], a pozostała dokumentacja zaginęła w trakcie wojny. Dodatkowo wyjaśnił, że jego matka – F. K. w 1990 r., starała się o przyznanie rekompensaty, jednak postępowanie w tym przedmiocie umorzono.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestie rekompensat za "[...]" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ odwoławczy zauważył również, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. zawiesił na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez dziadków odwołującego się – J. Z. i M. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister stwierdził, że terminem granicznym, dla podjęcia zawieszonego postępowania był [...] kwietnia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego odebrał postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. Strona została zatem skutecznie pouczona o treści art. 98 § 2 kpa powołanego w uzasadnieniu postanowienia.

Na wyżej wskazane postanowienie stronie przysługiwało zażalenie do Ministra Skarbu Państwa, za pośrednictwem Wojewody [...]. Strona nie skorzystała z tego uprawnienia. Uznać więc trzeba, że tym samym zaakceptowała treść postanowienia.

Podobnie, strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i w ciągu 3 lat nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. W związku z tym organ pierwszej instancji zobowiązany był do umorzenia postępowania (art. 98 § 2 kpa). Wojewoda nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, co do istoty, czyli do ustalenia prawa do rekompensaty, czy odmowy ustalenia tego prawa. Minister przywołał przy tym treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1180/11, wyrażającego pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy umorzyć postępowanie w formie decyzji.

W ocenie Ministra, stanowisko organu pierwszej instancji, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa), należy - na podstawie art. 105 § 1 kpk – umorzyć postępowanie w formie decyzji.

Jednocześnie Minister zwrócił uwagę, że organ administracji publicznej nie ma żadnego wpływu na skutek prawny, jaki występuje w sytuacji, gdy strona w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania na jej żądanie, nie złoży wniosku o jego podjęcie. Podkreślił, że złożenie w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie było uzależnione od woli W. K., gdyż stanowiło uprawnienie, ale nie obowiązek. Winien on mieć świadomość, że jeśli nie złoży wniosku o podjęcie postępowania w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania, to wniosek o ustalenie prawa do rekompensaty uważany będzie za wycofany. Odwołujący się nie podjął jednak żadnych czynności zapobiegających temu skutkowi, a tym samym z własnej woli nie skorzystał z uprawnienia, jakie mu przysługiwało.

Od wyżej wskazanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z [...] lutego 2020 r. wniósł W. K. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca, wskazał na znaczne koszty poniesione w związku z prowadzonym postępowaniem i wniósł o ponowne przeanalizowanie sprawy i dokonanie oceny zasadności umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ odwoławczy dodał również, że okoliczności związane ze stratami wojennymi, czy krzywdą odczuwaną przez stronę w związku z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania pozostają bez wpływu na zasadność wydanego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga W. K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Stosownie do treści art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa). Z powyższego wywodzić należy, że brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania odwołania zgłoszonego przez stronę za wycofane.

Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, gdzie stwierdził, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy umorzyć postępowanie w formie decyzji.

W ocenianej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. Z. i M. Z. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r.

Akt ten został wydany na skutek wniosku skarżącego – W. K. Postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o treści art. 98 § 2 kpa i stanowiło uwzględnienie wniosku strony postępowania. Korespondencję zawierającą wyżej wskazany akt organu odebrała pełnomocnik wnioskodawcy H. K. 18 kwietnia 2016 r. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie zostało zaskarżone mimo, że przysługiwało od niego zażalenie (art. 101 § 3 kpa). Brak zakwestionowania tego postanowienia uznać należało za akceptację przez stronę skarżącą jego treści i tym samym faktu przerwania toku postępowania administracyjnego.

Poza sporem jest także, że w terminie 3 lat od momentu zawieszenia postępowania, tj. do [...] kwietnia 2019 r. nie wystąpiono o jego podjęcie. Wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, Wojewoda [...] zobligowały był do uznania (zawartego we wniosku z [...] grudnia 2008 r.) żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty za wycofane i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa, co słusznie potwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W ocenie Sądu, okoliczności podniesione przez skarżącego w złożonym środku zaskarżenia nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu Ministra. Poza sporem jest bowiem, że skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania, jak również, że jego pełnomocnik pokwitowała odbiór odpisu postanowienia z [...] kwietnia 2016r. - [...] kwietnia 2016 r. (wraz z pouczeniem o treści art. 98 § 2 kpa). Strona miała więc świadomość na jakiej podstawie postępowanie zostało zawieszone i jakie wiążą się z tym faktem konsekwencje.

Sąd uznał również za niezasadne zarzuty skargi, podzielając w tym względzie w całości argumentację Ministra. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku, gdy zawieszenie postępowania następuje na żądanie strony, jedynie tej stronie ustawodawca pozostawił decyzję o wystąpieniu z żądaniem jego podjęcia. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 98 § 2 kpa i art. 101 § 2 kpa. Brak jest tu możliwości podjęcia przez organ jakiegokolwiek działania z urzędu, gdyż ustawodawca takiego rozwiązania nie przewidział. W wyżej przywołanych okolicznościach organ nie zajmuje się analizą powodów, dla których strona nie występuje o podjęcie zawieszonego postępowania, działa jedynie w oparciu o wolę strony i zgłoszony przez nią wniosek - tak o zawieszenie postępowania jak i o jego podjęcie. Przepis określa jedynie termin, w jakim wniosek o podjęcie postępowania powinien zostać skutecznie zgłoszony.

Poddając powyższe analizie, na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa, które mogłoby mieć wpływ na jej wynik.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.