I SA/Wa 502/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M. U. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017r. - po rozpatrzeniu wniosku M. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] maja 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1971r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., parcela [...]. kat. [...], gm. kat. [...] o pow. [...] m2, obj. [...], c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C. (punkt 7 orzeczenia).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z [...] kwietnia 1971 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego w K., nieruchomości położonej w K. w gm. kat. [...] - w tym w pkt 7, parceli [...]. kat. [...], o pow. [...] m2, obj. [...], c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C., nieznanej z miejsca pobytu.

Równocześnie zobowiązało [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego w K. do zapłaty za wywłaszczone nieruchomości odszkodowania na ogólną kwotę [...] zł.

Następnie stwierdziło, że z powyższej kwoty odszkodowania otrzymują (...) S. C., nieznana z miejsca pobytu, właścicielka nieruchomości obj. [...], c.d. Kw [...] w kwocie [...] zł - pkt 8 orzeczenia.

Pismem z [...] marca 2008 r., sprecyzowanym pismem z [...] maja 2008 r. B. U. (w miejsce której wstąpił M. U.) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1971 r., nr [...] - powołując się na art. 156 § 1 pkt 2,4,5 i 7 k.p.a.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1971 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., parcela [...]. kat. [...]. gm. kat. [...] o pow. [...] m2, obj. [...], c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C. (punkt 7 orzeczenia).

Pismem z [...] maja 2017 r. M. U. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., nr [...] - podnosząc, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1971 r. zostało skierowane do osoby zmarłej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] maja 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1971r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., parcela [...] kat. [...], gm. kat. [...] o pow. [...] m2, obj. [...], c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C. (punkt 7 orzeczenia).

Nie zgadzając się z treścią tej decyzji M. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - który wyrokiem z 8 lutego 2018 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2703/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Sąd uznał, że decyzja wywłaszczeniowa - z uwagi na fakt skierowania jej do osoby zmarłej - dotknięta była wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z chwilą śmierci właścicielka przedmiotowej nieruchomości utraciła zdolność bycia stroną postępowania i utraciła prawo własności, które było przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej. Skoro zatem doszło do wydania orzeczenia w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt I OSK 3554/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku podniósł, że objęte postępowaniem nadzwyczajnym orzeczenie z [...] kwietnia 1971 r. orzekało zarówno o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu za nieruchomość. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94; dalej jako: "u.z.t.w.n.") w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, właściwy organ orzekał o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 u.z.t.w.n. na określonych warunkach organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu. Regulacje te potwierdzają, że oba wskazane elementy orzeczenia cechują się względną odrębnością - co ma znaczenie w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji przyjął, że ze względu na prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania wobec osoby zmarłej, ujawnionej w treści orzeczenia, dotknięte jest ono w całości wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako rażąco naruszające prawo.

Tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela - gdyż odrębnego przeanalizowania wymaga kwestia nieważności orzeczenia w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, a odrębnego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o odszkodowaniu.

Stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe w odniesieniu do orzeczenia z 1971 r. w tej części, w jakiej rozstrzyga ono o wywłaszczeniu - bowiem przepisy u.z.t.w.n. dopuszczały możliwość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis art. 22 ust. 1 u.z.t.w.n., określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu, nie wskazuje na konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej. W tym kontekście ujawnienie w wykazie wywłaszczanych nieruchomości danych osobowych osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej, nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie narusza też w rażący sposób przepisów regulujących treść orzeczenia o wywłaszczeniu. Ewentualne naruszenie w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie może w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa - bowiem indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu.

Wobec powyższego NSA uznał za skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim Sąd I instancji kontrolował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia orzekającego o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast odmiennie wygląda skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, gdy chodzi o podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, gdyż imienne wskazanie osoby zmarłej jako uprawnionej do odszkodowania, rażąco narusza art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 u.z.t.w.n. Bez usunięcia wadliwego oznaczenia osoby uprawnionej do odszkodowania i wydania prawidłowej w tym zakresie decyzji, następcy prawni zmarłego właściciela nieruchomości nie mogą ubiegać się o wypłatę ustalonego odszkodowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - nie zgodził się z argumentacją zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja skierowana do osoby nieżyjącej dotknięta jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Podniósł, że orzeczenie z [...] kwietnia 1971 r. orzekało zarówno o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu za nieruchomość - zaś oba te elementy cechują się względną odrębnością, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności.

Następnie stwierdził, iż stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe w odniesieniu do orzeczenia z [...] kwietnia 1971 r. w tej części, w jakiej rozstrzyga ono o wywłaszczeniu. Natomiast zgodził się z poglądem WSA odnośnie orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uznał, że w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, gdyż imienne wskazanie osoby zmarłej jako uprawnionej do odszkodowania, rażąco narusza art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 u.z.t.w.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający ponownie w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku - dlatego też uchylił obie zaskarżone decyzje.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa w swoich decyzjach odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1971r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., parcela [...] kat. [...], gm. kat. [...] o pow. [...] m2, obj. [...], c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C. (punkt 7 orzeczenia).

Nie zwrócił jednak uwagi na fakt, że przedmiotowe orzeczenie w pkt 7 faktycznie orzeka tylko o wywłaszczeniu działki stanowiącej własność S. C.

Natomiast kwestia zobowiązania [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego w K. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowana jest w dalszej części tego orzeczenia i dopiero punkt 8 stanowi, że odszkodowanie otrzymuje S. C.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny - która wiąże w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ - i wyda orzeczenie zgodne ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W swojej decyzji odniesie się zarówno do pkt 7 orzeczenia z [...] kwietnia 1971 r., dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S. C., jak i do pkt 8 tego orzeczenia - dotyczącego przyznania odszkodowania na jej rzecz.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.