I SA/Wa 433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., nr DO.1.7614.587.2020.KW Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 marca 2020 r. nr WS-IV.7533.1.1370.2019. AM w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...].03.2020 r., znak: [...], stwierdził nabycie, przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1.01.1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0259 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą gruntową nr [...] i wymienionymi w niej księgami wieczystymi lokalowymi zajętej pod drogę gminną nr [...] ul. [...] w [...] (obecnie nr [...]).

Od ww. decyzji odwołanie złożył J. B.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania).

Minister ustalił, że w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość, nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego:

W dniu 31.12.1998 r. ul. [...] w [...], stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie: uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 84), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1.01.1999 r. stała się drogą gminną.

W dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...], co ustalono na podstawie: mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].11.2018r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod drogę.

W dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą: karta wiosennego przeglądu stanu technicznego ulic z 1990 r., pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...].06.1998 r. dotyczące realizacji wykonania dwóch rurociągów w ciągu ul. [...], pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] z dnia [...].08.1995 r., w którym zlecono wykonanie nakładki asfaltobetonowej w ulicy [...], protokół z dnia [...].08.1995 r. w sprawie modernizacji ul. [...] w [...], uchwała Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. w sprawie opinii dotyczącej wykonania nawierzchni bitumicznej na ul. [...], rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...].08.1995 r. za roboty drogowe dodatkowe (podbudowa) na ul. [...] w [...], rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...].08.1995 r. za wykonanie nawierzchni asfaltobetonowej na ul. [...] w [...], protokół uproszczony z dnia [...].08.1995 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji komunalnej - nakładki bitumicznej na ul. [...], umowa Nr [...] z dnia [...].08.1995 r., zawarta pomiędzy Zakładem Gospodarki Komunalnej [...], a Przedsiębiorstwem Drogowo-Mostowym "[...]" w [...], obejmująca roboty dodatkowe przy wykonaniu nawierzchni na ul. [...], protokół z dnia [...].08.1995 r. w sprawie przekazania placu budowy modernizacji ul. [...] w [...], pisma Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] z dnia [...].08.1995 r., , w którym potwierdzono m.in., że w 1994 r. zostały wykonane kanalizacja oraz remonty nawierzchni tłuczniowej na ul. [...], umowa Nr [...] z dnia [...].08.1995 r., zawarta pomiędzy Zakładem Gospodarki Komunalnej [...], a Przedsiębiorstwem Drogowo-Mostowym "[...]" w [...], obejmująca modernizację nawierzchni na ul. [...], oświadczenie Zarządu Dróg Miasta [...] z dnia [...].12.2018 r., w którym potwierdzono, iż działka nr [...], zajęta pod ul. [...], pozostawała w dniu [...].12.1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [...].

W tej sytuacji w ocenie Ministra w sprawie niniejszej zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, tj. pominięcie informacji wynikających z dowodów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania, z których jednoznacznie wynika brak zajęcia ww. działki pod drogę publiczną, a w szczególności: projektu podziału nieruchomości przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Miasta [...] w dniu [...] listopada 2018 r. pod nr [...], uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r., protokołu z dnia [...] sierpnia 1995 r. w sprawie modernizacji ul. [...] w [...], aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza E. D., Rep. A nr [...], protokołu uproszczonego z dnia [...] sierpnia 1995 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji komunalnej - nakładki bitumicznej na ul. [...], rachunek uproszczony nr [...] dnia [...] sierpnia 1995 r. za roboty drogowe dodatkowe (podbudowa) na ul. [...] w [...], umowa nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r., zawarta pomiędzy Zakładem Gospodarki Komunalnej [...] a Przedsiębiorstwem Drogo - Mostowym "[...]" w [...], obejmująca modernizację nawierzchni na ul. [...],

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, w szczególności poprzez nieodniesienie się do treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r., [...], która zaprzecza nabyciu przez Gminę Miejską [...] własności w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ze względu na niespełnienie wymogu zajęcia pod drogę publiczną działki nr [...],

3) art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez:

a) wybiórczą analizę treści wszystkich dokumentów powołanych przez organ jako dowody, na okoliczność władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, z których wynika ograniczenie ww. władania wyłącznie do jezdni ul. [...], co zaprzecza tym samym władaniu przez GMK działką nr [...] niezabudowaną pod drogę publiczną,

b) pominięcie przy ustalaniu, czy nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2017r., [...], zgodnie z którymi działka nr [...] nie była zabudowana chodnikiem na dzień 21 grudnia 1998 r., a tym samym nie stanowiła wówczas części drogi publicznej,

4) art. 77 § 1 w zw, z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym zwłaszcza nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia 21 października 2019 r,, na okoliczność braku władania przez zarządcę częścią działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.,

5) art. 107 §3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do meritum zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 28 maja 2019 r. zatytułowanym "Skarga na nienależyte wykonywanie zadań przez organ administracji publicznej Gminy Miejskiej [...]" co do przesłanki władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną oraz w odwołaniu od decyzji, które to zarzuty sprowadzały się do braku udowodnienia przesłanki władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną [de facto przesłanki zajęcia pod drogę publiczną),

6) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji zamiast uchylenia jej w całości i orzeczenia co do istoty sprawy,

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć jako zajęcie nieruchomości pod pas drogowy drogi publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

Ortofotomapa (zrzut ekranu) [...] z 1996 r. ze strony Biuletynu Informacji

Publicznej Urzędu Miasta[...], [...] (dostęp: [...].01.2021 r.) wraz z naniesionymi znakami wyznaczającymi orientacyjne granice fragmentu ul. [...] i działki nr [...], którego dotyczyła sprawa administracyjna zakończona zaskarżoną decyzją,

Projekt budowlano-wykonawczy Zespołu Mieszkaniowego "[...]" przy ul. [...] w [...], etap II budynek A stanowiący załącznik do uzgodnienia [...],

Projekt Zespołu Mieszkaniowo-usługowego "[...]" przy ul. [...] w [...], budynek [...] z czerwca 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada, czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności.

Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii obciążona jest wadą nieważności. Skarga jest więc zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W toku postępowania sądowego do akt sprawy został bowiem przedłożony skrócony odpis aktu zgonu W. J., który zmarł w dniu [...] sierpnia 2020 r. Był on stroną postępowania, prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a jego zgon wystąpił w postępowaniu przed organem odwoławczym, przed wydaniem decyzji.

Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby, która nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałyby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, LEX nr 505429, z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12, LEX nr 1452172). Jest to bowiem uchybienie procesowe, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W postępowaniu administracyjnym musi bowiem istnieć, nie tylko organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tę z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 kc.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa.

Nie ulega zatem wątpliwości, że strona postępowania administracyjnego W. J. jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a przez to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania (w tym postępowania odwoławczego), ani skierować wydanych w nim rozstrzygnięć. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy stwierdzić, iż orzeczenie wydane w II instancji obarczone jest od jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając zaś na względzie, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż z uwagi na stwierdzoną wadę nieważności, byłoby to przedwczesne. Z tych też względów oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego Z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

-----------------------

Sygn. akt I SA/Wa 433/21

Sygn. akt I SA/Wa 433/21

#

#