I SA/Wa 424/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T.M., A.K. i M.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T.M., A.K. i M.K. solidarnie kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Zaskarżoną decyzją z 9 grudnia 2021 r. znak DN.rn.625.97.202, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "kpa") w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), po rozpatrzeniu wniosku [...], dalej "Skarżących", stwierdził, że zostało umorzone w całości, z mocy prawa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 15 kwietnia 1961 r., Nr UR.U 1/1907/60.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Minister Rolnictwa orzeczeniem z 15 kwietnia 1961 r., Nr UR.U 1/1907/60, w pkt 1 uchylił orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia 7 marca 1960 r., Nr UR.U 1/4402/59, uchylające orzeczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 27 lipca 1959 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 października 1958r. w przedmiocie uznania, że nieruchomość rolna p.n. "[...] " o pow. 15 ha, przejęta na cele reformy rolnej od ob. [...] pozostaje własnością Państwa, w pkt 2 uchylił orzeczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 27 lipca 1959 r. oraz Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 października 1958 r., i w pkt 3 uchylił orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 1957 r. Nr UR.U 6/6486/57, uchylające orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia 8 maja 1950 r. NR RUP.4/M1/8 oraz orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 czerwca 1950 r. Nr UR-Z-I-2/111/50 i uznające, że nieruchomość ziemska "[...] " pow. [...] o pow. około 15 ha, stanowiąca własność ob. [...] nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., zwanego dalej "dekretem"). 1

Wnioskiem z 14 września 2021 r., Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 15 kwietnia 1961 r.,NrUR.U 1/1907/60.

Organ wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym).

Organ stwierdził, że w aktach sprawy nie znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 kwietnia 1961 r. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana. W decyzji wskazano, że będzie ona doręczona jej adresatom i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Ponadto, wymienione orzeczenie było wydane w związku z orzeczeniem z dnia 7 marca 1960 r., kończącym postępowanie wszczęte z wniosku poprzednika prawnego obecnych wnioskodawców ([...]). Dlatego nie można założyć, że ówczesny organ zaniechał doręczenia kolejnego rozstrzygnięcia wydanego w stosunku do tej samej nieruchomości. Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w maju 1961 r.

Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze art. 61 § 3 Kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 14 września 2021 r. i ten dzień organ uznał za datę wszczęcia postępowania.

Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 15 kwietnia 1961 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości.

Skargę na tę decyzję wnieśli Skarżący zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie o zwrot kosztów postępowania.

Zarzucili jej naruszenie:

-art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 158 § 2 kpa organ administracji publicznej w sytuacji, gdy nie może stwierdzić nieważności decyzji powinien wydać orzeczenie stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji - o co wnosili wnioskodawcy w pkt. 2 i 3 wniosku z dnia 14 września 2021 r. albowiem prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony: na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje że art. 158 § 2 kpa powinien stanowić odrębną (samodzielną) podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa; zakres żądania oraz granice sprawy administracyjnej określa wnioskodawca.

-art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa, przez brak wskazania w treści decyzji z 9 grudnia 2021 r., na jakiej podstawie stwierdzono, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia, bądź ogłoszenia orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 kwietnia 1961 r., Nr UR.U.-1/1907/60, podczas gdy nie doszło do przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w szczególności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził, że akta są kompletne, nie wskazał daty doręczenia ww. orzeczenia poszczególnym stronom postępowania, uznając że nie można założyć, że ówczesny organ zaniechał doręczenia kolejnego rozstrzygnięcia w stosunku do tej samej nieruchomości, wobec czego uznał, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w maju 1961 r. podczas gdy wobec braku stwierdzenia niekompletności akt postępowania, równie prawdopodobne jest, że nie doszło do doręczenia orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 kwietnia 1961 r., zwłaszcza biorąc pod uwagę ówczesne standardy stosowania prawa w zakresie doręczeń orzeczeń administracyjnych.

Ewentualnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że przepis art 158 § 2 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucili organowi naruszenie:

- art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa w związku z art. 158 5 2 kpa w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 9 grudnia 2021 r., z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 kpa), podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania pełnomocnika Skarżących objętego wnioskiem w pkt. 2 powinno się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa wart. 158§2 kpa;

- art 2, art 32 ust. 1 i art 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności.

Pismem z 8 sierpnia 2022 r. Skarżący poparli skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna ponieważ organ naruszyła art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Potwierdzenie tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 kpa, Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego" (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu jako, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą, która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 k.k. tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych.

Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło. Nie stanowią też te ograniczenia w dochodzeniu roszczeń nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże ryzyko ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Powoływana przez Skarżących zasada ochrony zaufania do państwa i praw nie jest zasadą absolutną. I choć należy zgodzić się ze Skarżącymi, że biorąc pod uwagę przepisy nakazujące rozpoznanie przez organ sprawy w określonym, rozsądnym terminie mogli liczyć na podjęcie przez organ rozstrzygnięcia zanim uchwalona została ustawa zmieniająca to z drugiej strony, tak jak to zostało stwierdzone we wcześniejszej części uzasadnienia, powinni liczyć się z tym, że wobec rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie 46/13 w każdym czasie może (i powinno) dojść do uchwalenia nowych przepisów ograniczających w czasie możliwość dochodzenia roszczeń w postępowaniu nieważnościowym. I tak biorąc pod uwagę datę wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny - 12 maja 2015 r.- ustawodawca dopiero po 6 latach podjął inicjatywę skutkującą uchwaleniem ustawy zmieniającej. Gdyby zatem działał zgodnie z wolą organu konstytucyjnego przepisy te powinny być uchwalone znacznie wcześniej.

Strony wywłaszczone czy ich następcy prawni mieli dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. To zaniechanie przez wywłaszczonych lub ich następców prawnych wcześniejszego podjęcia inicjatywy związanej z wyeliminowaniem decyzji administracyjnej z obrotu prawnego doprowadziło, w powiązaniu z wyrokiem TK 46/13 i ustawą zmieniającą do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu powoływane przez Skarżących prawo do sądu i prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym gdyż może być ograniczone w czasie. Konieczne jest bowiem zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Nikt nie może bowiem ponosić odpowiedzialności majątkowej bez żadnego ograniczenia w czasie tym bardziej, że upływ czasu powoduje, że w świetle prawa następują zdarzenia, które kształtują w sposób odmienny sytuację prawną podmiotu potencjalnie zobowiązanego – choćby skutek zasiedzenia. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 21 listopada 2018 r., LEX nr 2603464).

Na gruncie Konstytucji pojawiało się pytanie o zakres czasowy prawa do wynagrodzenia szkody, w szczególności kwestia, czy prawo to odnosi się też do szkód wyrządzonych przed wejściem w życie Konstytucji. W doktrynie dominuje zdecydowanie pogląd, że komentowany przepis nie ma charakteru retroaktywnego i dotyczy wyłącznie działań podjętych po wejściu w życie Konstytucji. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok TK z 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12, pkt III.4), wyrok SN: z 9 października 2003 r., I CK 150/02; wyrok z 21 listopada 2003 r., V CK 50/03, niepubl.; wyrok z 16 stycznia 2004 r., III CK 266/02, LEX 163999; uchwała z 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, s. 45–46). Art. 77 ust. 1 odnosi się w sposób bezpośredni tylko do szkód, jakie zostały wyrządzone po wejściu w życie konstytucji (więc od 17 października 1997 r.).

Rozważania Sądu w tym zakresie mają jednak charakter wykładniczy mający wpływ na przedwczesną ocenę przez organ spełnienia przesłanek do umorzenia z mocy prawa.

Aby jednak organ mógł ten skutek stwierdzić powinien ustalić datę doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia.

W tej sprawie orzeczenie administracyjne zapadło 15 kwietnia 1961 r. Organ po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ustalenia co do daty doręczenia ogłoszenia oparł wyłącznie na dokumentach dołączonych przez stronę wnioskującą a uzyskanych z Archiwum Państwowego w [...]. Są to: orzeczenie z 15 kwietnia 1961 r. o uchyleniu orzeczenia z 7 marca 1960 r. i orzeczenie z 7 marca 1960r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 27 lipca 1959 r. Na ich podstawie ustalił, że skoro decyzja miała być doręczona to z pewnością tak było.

Zdaniem Sądu organ zaniechał dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia. Nie ustalił nawet czy decyzja weszła do obrotu prawnego, co mogłoby świadczyć o tym, że została wcześniej doręczona.

Z drugiej strony brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, że takiego doręczenia nie było. Znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji stanowi podstawę do przyjęcia, że taki dokument został zagubiony. Jest to tym bardziej zasadne, gdy wykazane zostanie, że w następstwie wydana orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych. Organ wieczystoksięgowy musiałby w takim wypadku otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności, gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbierze w sposób prawidłowy materiał dowodowy poprzez zwrócenie się do podmiotów (archiwów, właściciela nieruchomości, ewidencji gruntów) o informacje czy w ich zasobach nie znajdują się akta dotyczące przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej lub dokumenty które świadczyłyby o doręczeniu lub ogłoszeniu kwestionowanego orzeczenia. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w przypadku wydawania decyzji związanych z reformą rolną zazwyczaj da się odnaleźć dokumentację tego dotyczącą. Dopiero w sytuacji gdy organowi nie uda się pozyskać żadnej innej dokumentacji niż ta przestawiona przez stronę Skarżącą, organ oceni czy rzeczywiście istnieją przesłanki do umorzenia postępowania. Organ zadba aby uzasadnienie decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów przedwczesna jest ocena zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i zarzuty z tym związane.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14.1.1.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1840).