I SA/Wa 408/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi F. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "Dobry start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia Dobry Start.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezydent [...] W. odmówił przyznania F. O. świadczenia Dobry Start na dzieci: S. O., S.O., F. O. i S. O.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia, gdyż przedłożył tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca jako dokument potwierdzający pobyt w Polsce, podczas gdy przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry Start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061) nie przewiduje przyznania świadczenia cudzoziemcowi legitymującemu się takim dokumentem. Ponadto przyznanie świadczenia prowadziłoby do dwukrotnego finansowania tej samej potrzeby ze środków publicznych, gdyż przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2008 r., poz. 1109 ze zm.) przewidują pomoc socjalną obejmującą pomoce dydaktyczne oraz świadczenia pieniężne dla dzieci korzystających z nauki i opieki w publicznych placówkach.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył F. O. Skarżący zarzucił, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2734/19, zgodnie z którym § 2 cyt. rozporządzenia jest niezgodny z art. 187a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i jako taki nie powinien być w niniejszej sprawie zastosowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę podniosło, że powołany przez skarżącego wyrok został wydany w odrębnej sprawie dotyczącej wcześniejszego wniosku z 2018 roku o przyznanie świadczenia Dobry Start - wyrok ten zatem nie wiąże w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2020 r.

Oznacza to, że pomimo stwierdzonej przez NSA niezgodności rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, organ administracji nie może odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia. Dopiero związanie organu wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w konkretnej sprawie pozwala organowi zastosować przepisy rozporządzenia w sposób określony przez sąd.

W konsekwencji Kolegium stosownie do art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. pozostaje związane przepisami § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry Start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061) i nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, która nie narusza prawa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F. O. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" w zw. z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji zawężenie ustawowego katalogu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia "Dobry start", pomimo, że rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetycji przyznanych Radzie Ministrów w ustawie o wspieraniu rodziny,

2. art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo spełnienia przez skarżącego wskazanych w ustawie warunków warunkujących przyznanie świadczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Jak wynika z art. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" ustawę stosuje się do: 1) osób posiadających obywatelstwo polskie: a) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) niemających miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900 oraz z 2018 r. poz. 650), posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2a) osób umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego; 3) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, b) uzyskania w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej; 4) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt stały, b) zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107 i 138); 5) cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca.

Wskazany wyżej zakres podmiotowy ustawy dotyczy zatem m.in. cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Zgodnie z art. 187a ustawy Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu. Świadczenia przyznane na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, są wolne od egzekucji, wolne od podatku dochodowego oraz nie podlegają wliczeniu do dochodu uprawniającego do wszelkich świadczeń i dodatków przysługujących na podstawie przepisów odrębnych. Informacje składane przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przedstawiający informacje jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wniosek i załączniki do wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, mogą być składane drogą elektroniczną za pomocą systemów teleinformatycznych banków krajowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, świadczących usługi składania drogą elektroniczną wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, na podstawie art. 13 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076).

Rada Ministrów uchwałą Nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M. P. z 2018 r. poz. 514) wprowadziła rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Wsparcie polega na przyznaniu na dziecko, raz w roku, świadczenia "Dobry start" , bez względu na dochód rodziny.

Z kolei w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061) – dalej zwanego "rozporządzeniem" wskazano, że świadczenie "Dobry start", przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) obywatelom Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego albo Szwajcarii, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107, 138 i 771), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: – zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub – dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2002, str. 1, z późn. zm.- Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, z późn. zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni - jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Porównanie zakresu podmiotowego ustawy i zakresu podmiotowego rozporządzenia wskazuje, że z kręgu uprawnionych do świadczenia "Dobry start" wykluczono cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Rację należało zatem przyznać skarżącemu, że wykluczenie kategorii cudzoziemców, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy świadczy o tym, że rozporządzenie określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 ustawy. Przepis ten, w przypadku przyjęcia rządowego programu wsparcia dla rodzin, obliguje Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych warunków realizacji programu" nie zawężając zakresu podmiotowego beneficjentów tego programu. Art. 187a ust. 2 ustawy nie wprowadza nakazu określenia w rozporządzeniu "szczegółowych warunków realizacji programu" tylko dla pewnej kategorii uprawnionych z art. 5 ustawy. Zawarte w art. 187a ust. 2 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniało jedynie do określenia warunków realizacji programu, tj. wprowadzenia efektywnego trybu postępowania zmierzającego do załatwienia wniosków o przyznanie świadczenia "Dobry start".

Zatem § 2 rozporządzenia, regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej (krąg uprawnionych do jednego ze świadczeń wynikającego z przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) i w ten sposób wykluczając skarżącego z możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start" musiał być uznany za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Nie mógł być więc, w tej konkretnej sprawie, przepisem powszechnie obowiązującymi, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP stanowiącym podstawę do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Zatem Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 187a ust. 2 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazać jednak należy, że organ administracyjny rozpatrując wniosek skarżącego zobligowany był zastosować przepis rozporządzenia (w tym przypadku § 26 ust. 2 w zw. z § 2), zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej nie zostały bowiem wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, w oparciu o którą zostało ono wydane – nie pozostaje mu nic innego jak zastosować przepis rozporządzenia. Jednakże, jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny, który związany jest tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), zobliguje organ do odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia, ten ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i na gruncie konkretnej sprawy zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym. (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2734/19).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] W. weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną, rozpozna wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia "Dobry start" przyjmując, że jest on podmiotem uprawnionym do ubiegania się o tego rodzaju świadczenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.