I SA/Wa 398/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 grudnia 2022 r. nr KKU-216/21 w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej, jako: PKP lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej, jako: KKU) z dnia 15 grudnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 września 2021 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

Organ wskazał, że w rejestrze gruntów obrębu [...] figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha, w stosunku do której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa - Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], a następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...]. Działka nr [...], operatem nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., podzieliła się na działki od nr [...] do nr [...]. Operatem nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r., działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...]. Na podstawie wykazu zmian gruntowych sporządzonego w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2000 r. za numerem [...] ustalono, że, działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych na mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2009 r. za numerem [...], działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...]. Operatem pomiarowym nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...]. Z kolei operatem pomiarowym nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.

Organ podniósł, że przedmiotem komunalizacji jest działka nr [...]. Nieruchomość ta objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W dziale drugim tej księgi jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] września 2006 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej m.in. jako działka nr [...], z podziału której jak wyżej wykazano powstała nieruchomość objęta decyzją.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] poinformował, że działka nr [...] stanowi obecnie drogę gminną - ul. [...]. Zgodnie z wykazem dróg lokalnych miejskich na terenie miasta [...] stanowiącym załącznik do Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Katowickiego z dnia 15 sierpnia 1987 r. Nr 6, poz. 112), droga nr [...] o nazwie "ul. [...]" została zaliczona do kategorii lokalnych miejskich. Następnie droga ta na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Jednocześnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że w posiadanych zbiorach archiwalnych brak jest dokumentów na podstawie których można stwierdzić, czy wyżej wymieniona działka zajęta była pod drogę ul. [...]. Wydział Techniczno - Inwestycyjny Urzędu Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] wyjaśnił, że na dzień 27 maja 1990 r. przebieg drogi gminnej nr [...] nie uległ zmianie i jest zgodny z obecnym stanem.

Wojewoda podniósł także, że ustalono, że działka nr [...] objęta jest wnioskiem Polskich Kolei Państwowych S.A. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tej działki - sprawa znak: [...]. Od tej decyzji PKP wniosła odwołanie.

Zaskarżoną decyzją KKU utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie KKU należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej, jako: ustawa komunalizacyjna) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Ponadto, decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, obowiązkiem organów jest ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej.

Zdaniem KKU, bezsporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Z powyższymi regulacjami koresponduje, zdaniem KKU, art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Organ podkreślił, że regulacje poprzedzające ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.). Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych.

Dalej KKU wskazała, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających powyższe. W związku z powyższym należy przyjąć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działka objęta skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Dodatkowo KKU podkreśliła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania, w ocenie KKU, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51 poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się PKP i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

2. art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez PKP podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.;

3. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zmian) poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP PKP z dniem 27 maja 1990 r.;

4. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej;

5. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie.

6. art. 15 i art. 107 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowe uzasadnienie na poparcie stawianych zarzutów. Podniesiono m. in., że organ przyjął brak istnienia decyzji ustanawiającej zarząd bez przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Organ nie przeprowadził żadnego dowodu, z którego wynika, iż decyzja o ustanowieniu zarządu nie zaginęła ani nie uległa zniszczeniu. Fakt ponoszenia przez PKP opłat za zarząd oznacza, iż przedmiotowa nieruchomość należała do PKP w sensie prawnym. Skarżąca podniosła, iż bezsprzecznie uprawdopodobniła istnienie takiej decyzji.

Nadto PKP podniosła, że w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. O tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe do mienia Skarbu Państwa nie przesadza fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd. PP PKP nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. PKP (podobnie jak Poczta Polska, CPN - obecnie PKN Orlen) było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym. Ustawowo powierzone w zarząd PKP jako stan faktyczny mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania, cel społeczno-gospodarczy oraz stanowić podstawy do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia.

Nadto zdaniem skarżącej, przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej. Organ bez żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz wbrew obowiązującym przepisom prawa i stanowisku doktryny przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod gminną drogę publiczna. Taka kwalifikacja nie znajduje żadnego uzasadnienia. O tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z elementów, skutkuje zaliczeniem drogi do kategorii dróg wewnętrznych. Oznacz to, ze nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może zostać uznana za drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Spór w tej sprawie dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości.

Nie budzi wątpliwości w sprawie, że działka będąca przedmiotem komunalizacji nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiła własność Skarb Państwa.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie rację ma jednak organ odwoławczy, że skarżąca nie wykazała, aby grunty te pozostawały w zarządzie PKP na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.

W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wydanym przez Radę Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie. Tego rodzaju dokumentami PKP, nie dysponuje.

Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

W ocenie Sądu, ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Zdaniem Sądu, trafnie KKU stwierdziła, że PKP nie przedstawiły dowodu wskazującego na posiadanie prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja o opłatach z tytułu zarządu mieści się co prawda w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), lecz jej treść nie potwierdza prawa zarządu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zapoczątkowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W przypadku zatem wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

Zdaniem Sądu, zauważyć trzeba, że w dokumencie tym nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wobec tego - uwzględniając, że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz mając na uwadze powyżej wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego - Sąd uznaje, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu i nie może być uznana za wystarczającą dla wykazania sprawowanego zarządu. Nie pozwala bowiem na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu skarżącej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone należy uznać stanowisko, że o istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek, uzasadniał komunalizację nieruchomości ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r., skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny jest zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania skargi oparte na uregulowaniach dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile skarżąca nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe do przedmiotowej nieruchomości. Dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak już wyjaśniono pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego.

Należy też podkreślić, że fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Trzeba też przypomnieć, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiła i obecnie stanowi drogę - ul. [...]. Zgodnie z wykazem dróg lokalnych miejskich na terenie miasta [...] stanowiącym załącznik do Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Katowickiego z dnia 15 sierpnia 1987 r. Nr 6, poz. 112), droga nr [...] o nazwie "[...]" została zaliczona do kategorii lokalnych miejskich. Następnie droga ta na podstawie Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wydział Techniczno - Inwestycyjny Urzędu Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] wyjaśnił, że na dzień 27 maja 1990 r. przebieg drogi gminnej nr [...] nie uległ zmianie i jest zgodny z obecnym stanem. Oznaczenie działki jako drogowa wynika także z rejestru gruntów. Również na mapach znajdujących się aktach, działka nr [...] oznaczana jest symbolem dr (droga), [...].

W myśl art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji, siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej:

1) stopnia wojewódzkiego - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich,

2) stopnia podstawowego - w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich

- wykonujące swoje zadania przy pomocy jednostek drogowych.

Z powyższego należy przyjąć domniemanie władania drogą określonej kategorii przez zarządcę drogi ustalonego w powyższym przepisie. Jak wynika z treści art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, zarządem drogi jest jednostka organizacyjna prowadząca działalność na drogach publicznych w zakresie określonym ustawą. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990 r., sygn. III AZP 10/90 stwierdził, iż zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne wynika z ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co oczywiście wyłączało możliwość ustalenia takiego zarządu w drodze decyzji (OSNCP 1991, nr 4, poz. 39).

Także i z tego powodu nie było możliwie oparcie negatywnego dla Gminy rozstrzygnięcia jedynie na podstawie decyzji o opłatach z tytułu zarządu wydanej na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. Ocena całokształtu materiału dowodowego słusznie doprowadziła organ do wniosku o ziszczeniu się w tej sprawie przesłanek komunalizacji.

Przywoływanie z kolei w skardze przepisów art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nim, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 czy też art. 80 K.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w zgodzie z art. 15 K.p.a. tj. ponownie sprawę rozpoznał w jej całkoształkcie.

Podsumowując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji z mocy prawa.

Mając powyższych na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.