I SA/Wa 346/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że wnioskiem z 25 października 2019 r. J. S. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. [...] ha z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Prezydent [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że nieruchomość jest niezabudowana. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. S.

Rozpoznając sprawę Wojewoda [...] wskazał, że ustawą z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2019 r. zostało, zgodnie z art. 1 tej ustawy, z mocy prawa przekształcone w prawo własności prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowa lokali stanowi lokale mieszkalne wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Wojewoda podkreślił, że niniejsza ustawa wskazuje wprost, że przekształceniem objęte są wszystkie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe.

Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej nr [...] składa się wyłącznie z jednej działki ewidencyjnej nr [...], która pozostaje niezabudowana i znajdują się na niej wejścia do budynku przy ulicy [...], ciąg komunikacyjny, śmietnik i tereny zielone.

Organ wskazał, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie zawiera wyjaśnienia pojęcia budynku mieszkalnego. Jednak dopuszczalnym jest posługiwanie się pomocniczo przepisami tak Prawa budowlanego, jak i utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, zgodnie z którym (m.in. wyrok SN z 7 października 2015 r., sygn. akt I CSK 856/14) budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem stanowiący część składową nieruchomości gruntowej (art. 48 kodeksu cywilnego - dalej: kc) albo odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 235 § 1 kc) wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i mający fundamenty oraz dach, a więc obiekt o wyraźnie zamkniętej bryle.

Organ stwierdził, że działka nr [...] stanowi samodzielną niezabudowaną nieruchomość. W sytuacji, gdy 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była niezabudowana budynkiem mieszkalnym, nie spełnia ona przesłanek do przekształcenia.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] złożyła J. S. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 3 oraz ust. 4 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu skargi wskazała, że działka nr [...] stanowi integralną funkcjonalnie całość z działką nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podała, że na działce nr [...] znajduje się budynek przy ul. [...], który został wybudowany po jej obrysie i co do której to działki nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazała, że na działce nr [...] znajduje się murowana altanka śmietnikowa styczna z ul. [...], chodnik wzdłuż budynku w celu dojścia do czterech klatek schodowych oraz po cztery schody przylegające do każdej z klatek schodowych, a także tereny zielone. Zaznaczyła, że wszystkie wejścia do klatek schodowych budynku przy ul [...] znajdują się od strony działki nr [...]. Skarżąca wskazała, że działka nr [...] i działka nr [...] są nieruchomościami różnymi w rozumieniu wieczystoksięgowym, obie bowiem mają odrębne księgi wieczyste. Zaznaczyła jednak, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy, że dla celów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na gruncie przedmiotowej ustawy nieruchomością jest nieruchomość w znaczeniu materialnoprawnym, a nie w znaczeniu wieczystoksięgowym.

Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...], z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej w wysokości 21/1000. Oświadczyła, że "jest uprawniona w działce numer [...] w udziale w wysokości 21/1000 odpowiadającym jej udziałowi związanemu z lokalem w działce nr [...]". Podała, że matka nabyła lokal nr [...] umową sprzedaży zawartą aktem notarialnym z [...] stycznia 1996 r. (repertorium A nr [...]). Dodała, że sprzedaż dotyczyła nie tylko lokalu nr [...] wraz z piwnicą, a także wraz ze "związanym z własnością lokalu udziałem wynoszącym 0,021 części we współużytkowaniu działek gruntu nr [...] i nr [...] oraz takim samym udziałem we współwłasności wszelkich części budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali". Zdaniem skarżącej, powyższy fragment umowy sprzedaży świadczy o intencji stron w zakresie traktowania działek nr [...] i [...], jako nieruchomości wspólnej związanej z własnością lokalu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

|Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi. Potwierdzają, jak wyżej |

|zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź |

|innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do|

|faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem |

|rzeczy. |

|Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym |

|zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. |

|Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania |

|administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia |

|określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka |

|okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. |

|W niniejszej sprawie zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów |

|zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę |

|ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające |

|przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust.1 pkt 1) do 4) ustawy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy organ |

|właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. |

|Skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej |

|działkę nr [...] położoną w W. przy ul. [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. Jako podstawę wydania zaświadczenia wskazała |

|przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo |

|własności tych gruntów. |

|Zważyć należy, że już z samego tytułu tej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów |

|zabudowanych na cele mieszkaniowe. |

|W art. 1 ust. 2 ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez pojęcie to należy rozumieć |

|nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: |

|1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub |

|2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub |

|3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, |

|umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. |

|Zważyć należy, że pkt 3) dotyczy innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, ale obiekty te i urządzenia muszą istnieć na |

|gruncie o którym mowa w pkt 1 lub 2 ustępu 2. Obiekty te położone na gruncie zabudowanym budynkami wskazanymi w pkt 1) lub pkt 2) stają|

|się częścią składową tego gruntu (art. 1 ust. 6 ustawy). |

|Zgodnie natomiast z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 |

|ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych |

|niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. |

|Ustawa nie definiuje pojęcia nieruchomości, wobec czego należy zastosować do tej definicji przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. |

|46 § 1 kc nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale |

|z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie |

|natomiast z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę |

|wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. |

|Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13 dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest |

|koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni |

|ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego |

|samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwały SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 24/06, z 26 kwietnia 2007 r., |

|sygn. akt III CZP 27/07, z 26 lutego 2003 r., sygn. akt II CKN 1306/00, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV CSK 278/11). |

|Sąd Najwyższy podkreślił, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, to obowiązuje reguła "jedna księga |

|wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a |

|ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy podkreślił, że odmienny pogląd |

|godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako |

|odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego - art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jest on |

|także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 tej ustawy), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że |

|przepisy szczególne stanowią inaczej. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia |

|bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego |

|znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 kc. |

|Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela. Natomiast powołany w skardze pogląd doktryny i stanowisko zawarte w wyroku WSA w |

|Opolu z 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 243/19 odbiegają od prezentowanych poglądów w orzecznictwie Sądu Najwyższego. |

|Niewątpliwie działka nr [...] i działka nr [...], na której posadowiony jest budynek wpisane są do różnych ksiąg wieczystych, |

|wobec czego są odrębnymi nieruchomościami. |

|Bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie została zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 |

|i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r., gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani |

|wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Natomiast przyleganie działki nr [...] do |

|zabudowanej działki nr [...], a także istniejący na działce nr [...] ciąg komunikacyjny do zabudowanej działki (chodnik), śmietnik i |

|zieleń nie powodują, że nieruchomość ta zyskuje status nieruchomości zdefiniowanej w art. 1 ust. 2 oraz art. 1a ustawy. |

|Wprawdzie przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3) i art. 1a ustawy przewidują możliwość przekształcenia gruntów na których znajdują się inne |

|obiekty budowlane, urządzenia budowlane i inne budynki, ale muszą to być grunty zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub |

|wielorodzinnym. |

|Należy podkreślić, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć |

|nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza |

|się w tej kwestii żadnych odstępstw. |

|Prawidłowo więc organy uznały, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] brak było podstaw do wydania |

|zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele |

|mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Wprawdzie z treści księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] przeznaczona jest na cele |

|mieszkaniowe, to jednakże nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. |

|Bez znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia pozostają ustalenia zawarte w umowie nabycia lokalu nr [...] w budynku przy ul. |

|[...], gdyż to przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. regulują, w jakiej sytuacji możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania |

|wieczystego w prawo własności gruntów, a co za tym idzie czy możliwe jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. |

|Na prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie ma wpływu argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość jest ciągiem komunikacyjnym do |

|budynku mieszkalnego. Jak już wskazano powyżej decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma to, czy nieruchomość zabudowana jest|

|budynkiem mieszkalnym. |

|Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewodę wskazanych w skardze przepisów art. |

|1 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 3 oraz ust. 4 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie. |

|Prawidłowo organy stwierdziły, że w związku z tym, iż przedmiotowa działka nr [...] nie jest nieruchomością zabudowaną na cele |

|mieszkaniowe nie spełnia przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z przepisami ustawy. |

|Wobec tego słusznie organy odmówiły wydania zaświadczenie o żądanej treści. |

|Podnieść należy, że celem ustawodawcy było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tylko określonej kategorii gruntów – |

|wskazanych w ustawie. |

|Ze wszystkich wyżej przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. |

|Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa. |