I SA/Wa 3102/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.

UZSADNIENIE

Decyzją z 7 października 2021r nr DAP-WN-727-37/2021/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK-727-l-347/2020/MGa, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji i stwierdził, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV7224/MK/a/637/60/91 w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Ostrołęcki decyzją z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV'7224/MK/a/637/60/91, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części dot. działki nr [...] z obrębu M. wystąpił Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi M. Wskutek rozpatrzenia tego wniosku Minister SWiA decyzją z dnia 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK-727- 1-347/2020/MGa stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra SWiA z dnia 28 maja 2021r. wystąpił Wójt Gminy S. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra SWiA wyrażonym w wydanej decyzji wskazuje na niewłaściwe dokonanie badania przez Ministra SWiA reprezentacji Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi M., będącej inicjatorem niniejszego postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym terminie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz po analizie akt przedmiotowej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznał sprawę z uwzględnieniem ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 1491), co miało wpływ na zmianę sposobu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej oceny legalności kontrolowanej decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części dotyczącej działki nr [...]. Minister wskazał, że istotą prowadzonego przez Ministrem SWiA postępowania była kontrola zgodności z prawem decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Kluczową zaś kwestią w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie czyją własnością była sporna nieruchomość według stanu prawnego na dzień komunalizacji. Minister podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MSWiA z dnia 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK-727-1- 347/2020/MGa, prawidłowo wskazano, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy ww. z dnia 10 maja 1990r., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.1V7224/MK/a/637/60/91, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, iż na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] stycznia 1964r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nieruchomość o pow. 10,38 ha położona we wsi M. S. pow. M., uwidoczniona na załączonym szkicu sporządzonym przez geodetę J. M. z dnia [...] stycznia 1964r. stanowi rolniczą wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Minister wskazał, że załączony do decyzji opis nieruchomości gruntowej o pow. 10,38 ha zawiera działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ustalone zostało również, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] maja 1964r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalony i zatwierdzony został wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej osób oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów. Postępowanie dowodowe wykazało również, że w 1972r. m. in. Wieś M. została objęta scaleniem. Scaleniem objęte również były grunty wspólnoty. W procesie scaleniowym ustalono nowe granice gruntów i nadano powstałym działkom nowe numery. Warunki objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów w wyniku scalenia wsi M. zostały zapisane w protokole z dnia [...] września 1972r. W posiadanie dawnej działki nr [...] weszły po scaleniu osoby fizyczne oraz zgodnie z ww. protokołem powstała działka nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] o pow. 1,93 ha w obrębie M. została wydzielona w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów na terenie wsi M.1, M., N. i części wsi S., a projekt scalenia został zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1972 r. (do scalenia weszła działka oznaczona w rejestrze ewidencji gruntów sporządzonym w 1961 nr [...] o pow. 1,88 ha. Jako działka będąca we władaniu Wspólnot Gromadzkich)". Mając na względzie powyższe Minister zaznaczył, że uchwałą z dnia 7 sierpnia 2004r. ogólnego zebrania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi M., utworzona została Spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2004r. zatwierdzono statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi M., gmina S. Statut ten stanowi załącznik nr 1 do ww. zarządzenia. Po drugie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia 24 stycznia 1964r. ma charakter deklaratywny oraz poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie cyt. wyżej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. Decyzje deklaratywne nie tworzą żadnych praw ani obowiązków. Potwierdzają jedynie nabycie praw i przejście obowiązków wynikających z ustawy. Oznacza to, zdaniem Ministra, że ww. decyzja potwierdzała, że przedmiotowe nieruchomości o pow. 10,38 ha, w skład których weszły działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. w dniu 5 lipca 1963 r. stanowiły mienie rolniczej wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi M. Wykazane i opisane ustalenia organu nadzoru prowadzą do jednoznacznego wniosku, że skomunalizowana decyzją Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. działka nr [...] stanowiła w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość wchodzącą w skład wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi M. Nie stanowiła zatem mienia opisanego w przywołanej wcześniej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] stycznia 1964r. znak: [...]; Wobec tego decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, we wskazanej części, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...). Nie można jednak w tym miejscu pominąć, zdaniem Ministra, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Czyniąc zadość przywołanemu przepisowi Minister wyjaśnił, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego znak; G.IV'7224/IVIK/a/637/60/91 została wydana dnia 14 października 1991r. i brak jest jakichkolwiek dowodów aby nie została doręczona stronom postępowania. Wynika zatem z tego jednoznacznie, iż upłynął 10-cio letni okres warunkujący możliwość stwierdzenia jej nieważności (nawet w części). Wobec powyższego oraz mając na względzie brzmienie art. 158 Kpa koniecznym jest, w ocenie Ministra, ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV7224/MK/a/637/60/91 w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonych przez Gminę S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że w jego ocenie są one niezasadne. Wyjaśnił, że uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004r. ogólnego zebrania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi M., utworzona została Spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2004r. zatwierdzono statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi M., gmina S. Statut ten stanowi załącznik nr 1 do ww. zarządzenia. Z § 13 ustępu 1 tegoż statutu wynika, że Zarząd Spółki jest organem wykonawczym. Zarząd Spółki składa się z przewodniczącego, sekretarza i skarbnika (ust. 2). Z kolei z § 15 ust. 2 statutu wynika, że w szczególności do zakresu działalności spółki należą m. in. reprezentowanie spółki, wykonywanie uchwał ogólnego zebrania członków spółki. W aktach sprawy znajduje się protokół ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowej Wsi M., z którego wynika, że w dniu 3 lutego 2018r. dokonało ono wyboru nowego zarządu w osobach; E. S. - przewodnicząca, Z. S. - skarbnik oraz A. C. - sekretarz. Minister podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91 w części dot. działki nr [...] z obrębu M. złożył Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi M., o czym świadczą podpisy całego zarządu spółki. Jednocześnie zauważył, że w myśl art. 19a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w przypadku gdy uchwała spółki została podjęta z naruszeniem prawa lub statutu spółki albo narusza zasady prawidłowego gospodarowania gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wnieść do sądu powództwo o uchylenie uchwały spółki. Powództwo wnosi się do sądu w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji o uchwale, jednak nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia jej podjęcia. Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy S. takie powództwo wniósł. Wobec tego jeżeli uchwała nie zostanie zaskarżona przez uprawnione podmioty w określonym czasie jest ważna i wywołuje skutki prawne. Reasumując, zdaniem Ministra, zasadnym było uchylenie decyzji Ministra SWiA z dnia 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK727-1-347/2020/MGa i stwierdzenie, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91 w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji, została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi M. (skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

- art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodek postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na podstawie art. 200 ppsa kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z którego wynika, że miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) przytaczając obszernie jego fragmenty po czym wskazała, że w jej ocenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2021.1491/, mówiący o tym. że przepis art. 156 § 2 KPA w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą należy stosować również do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (16 września 2021 r.), jest niezgodny z przepisami art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej ustawodawca (odwołując się do instytucji zasiedzenia) pominął fakt, że utrata własności w drodze zasiedzenia następuje na skutek bierności właściciela, która trwa 20 albo 30 lat. Skarżąca zwróciła uwagę, że zdarzały się w praktyce sytuacje, gdy strony pokrzywdzone decyzjami ostatecznymi wydanymi z rażącym naruszeniem prawa składały wnioski o stwierdzenie ich nieważności w terminach całkiem nieodległych od momentu, w którym decyzje te stały się ostateczne (a choćby i dnia następnego). Zdarza się też, że postępowania te do momentu wejścia w życie ustawy zmieniającej byty w toku i trwały już dłużej niż 10 lat. W ocenie skarżącej Spółki w państwie prawa nie może być tak, że np. dany podmiot w dniu następnym po dniu, w którym decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa stała się ostateczna, może liczyć na stwierdzenie jej nieważności i wnosi o takie stwierdzenie, a po 10 latach trwania postępowania administracyjnego, zazwyczaj z przyczyn leżących po stronie organów publicznych lub niezależnych od strony postępowania, takie prawo traci. Nie ma to nic wspólnego, w ocenie skarżącej, z państwem prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, Podobnie jest zdaniem skarźącej w niniejszym przypadku, ponieważ w dniu 28 maja 2021 r. zgodnie z obowiązującym prawem Minister SWiA "wyeliminował" z obrotu decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a następnie skarżąca Spółka utraciła prawo do ostatecznego wyeliminowania tejże decyzji z obrotu prawnego tylko dlatego, że Minister rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 czerwca 2021 r, z przyczyn całkowicie niezależnych od Spółki nie rozpoznał go w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 KPA. Skarząca zwróciła uwagę, że Minister SWiA po nowelizacji art. 156 KPA nie zmienił zdania, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym powstaje pytanie jakie to nowe okoliczności ujawnione w postępowaniu odwoławczym miałyby uzasadniać rozpoznanie sprawy z przekroczeniem terminu określonego przepisem art. 35 § 3 KPA? Powyższe pokazuje, zdaniem skarżącej, że rozwiązanie prawne przyjęte przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej może prowadzić do tego, że to nie od stanu prawnego zależeć będzie czy strona będzie mogła liczyć na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej z rażącym naruszeniem prawa lecz od organu administracji. Takie rozwiązanie w ocenie skarżącej Spółki nie mieści się w ramach przyjętych w art. 2 czy w art. 7 Konstytucji. Skarżąca zwróciła uwagę, że w świetle aktualnego brzmienia art. 156 § 2 kpa sytuacja prawna podmiotu który zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie 10 lat od daty doręczenia decyzji nie różni się niczym w odniesieniu do sytuacji podmiotu, który zainicjuje takie postępowanie po upływie 10 lat, a przed upływem 30 lat, co sprzeczne jest z logiką którą kierował się ustawodawca odwołując się do instytucji zasiedzenia. Inna sprawą jest kwestia terminu przyjętego w znowelizowanym przepisie. Nieprzypadkowo ustawodawca przez wiele lat utrzymywał taki stan prawny, w którym dziesięcioletni termin przewidziany w art. 156 § 2 KPA nie dotyczył decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Wynikało to z tego, że w świetle tych samych zasad wywodzonych z Konstytucji, na których oparł się Trybunał orzekając w sprawie P 46/13, nie można akceptować skutków decyzji ostatecznej, która rażąco narusza przepisy prawa. Ponownie zaś wracając do uzasadnienia projektu do ustawy zmieniającej, w którym ustawodawca odwołał się do instytucji zasiedzenia, skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku zasiedzenia ustawodawca przewidział termin dwudziestoletni, który w praktyce nie znajduje prawie zastosowania oraz termin trzydziestoletni. Skarżąca podniosła, że posługując się nawet analogią do zasiedzenia widać-wyraźnie, że termin, w którym możliwe byłoby wyeliminowanie z obrotu ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, powinien być dłuższy, niż 10 lat, a w szczególności w odniesieniu do decyzji, które pozbawiają podmiot własności czyli prawa, które jest szczególnie chronione Konstytucją (art. 21 Konstytucji). Skarżąca podniosła, że podobny pogląd można też spotkać w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie II OSK 2099/15. Podsumowując ten wątek skarżąca stwierdziła, że nie kwestionując zasady wywiedzionej przez Trybunał w wyroku P 46/13, termin dziesięcioletni, o którym mowa w art. 156 § 2 KPA, w odniesieniu do decyzji ostatecznych wydanych z rażącym naruszeniem prawa należy uznać jako zbyt krótki. W ocenie skarżącej Spółki powinien to być taki sam termin, jak przewidziany w przypadku zasiedzenia czy też w znowelizowanym art. 158 § 3 KPA, czyli trzydziestoletni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491),dalej "kpa", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Potwierdzenie tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 kpa Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu jako, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że ustawodawca "uzupełnił" treść przepisu art. 156 § 2 wskazując, ze w każdym przypadku wymienionym w treści § 1 nie stwierdza się nieważności jeżeli od dnia jej wydania lub doręczenia upłynęło 10 lat. Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

Skarżący powołują się na naruszenie przez organ wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawa, zasady pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania ochrony własności, konieczności jednakowego traktowania obywateli przez władze publiczne. Odnosząc się do tych norm konstytucyjnych należy wskazać, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a także skutecznego stwierdzenia jej nieważności była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże ryzyko ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

W tej sprawie decyzją z 14 października 1991 r. Wojewoda Ostrołęcki orzekł o nabyciu przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości opisanej w sentencji kontrolowanej decyzji. Okoliczności tej skarżący nie kwestionują. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1991 r. został złożony pismem z 31 sierpnia 2020 r. (data wpływu), ponowiony 23 września 2020r. Ta kwestia także w sprawie jest niesporna.

Wniosek został zatem złożony po blisko 29 latach od wydania przedmiotowej decyzji, pomimo, że korespondencja w tej sprawie pomiędzy stronami trwała już co najmniej od 2014 r. Tym samym organ prawidłowo orzekł na podstawie art. 156 § 2 kpa w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.