I SA/Wa 3015/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. nr KOC/5960/Sr/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z 3 listopada 2022 r., nr KOC/5960/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej jako "Skarżąca"), od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 14 września 2022 r., nr WSZ.ŚRA/SP/8252/OPŚ/000286/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydent i przyznało Skarżącej od dnia 1 kwietnia 2022 r. na czas nieokreślony świadczenie pielęgnacyjne, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Dnia 14 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L. B.. Do wniosku dołączono m.in. wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2022 r., sygn. akt [...], zaliczający L. B. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe począwszy od dnia [...] marca 2021 r., oraz stwierdzający, że L. B. wymaga stałej opieki medycznej, w tym specjalistycznej z uwagi na pogarszający się stan zdrowia.

Decyzją z 22 czerwca 2022 r., Prezydent odmówił przyznania Skarżącej przedmiotowego świadczenia od dnia 1 lutego 2020 r. na czas nieokreślony z uwagi na brak możliwości ustalenia dokładnej daty powstanie niepełnosprawności u L. B..

Po rozpatrzeniu złożonego od powyższej decyzji odwołania, Kolegium uchyliło (decyzją z 1 sierpnia 2022 r.) zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało Prezydentowi niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium powołało się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 września 2022 r., Prezydent po raz drugi odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2020 r. na czas nieokreślony, z tych samych powodów co wcześniej.

Od powyżej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca.

Decyzją z 3 listopada 2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych/ustawa"), przyznało Skarżącej od dnia 1 kwietnia 2022 r. na czas nieokreślony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką L. B. w wysokości 2 119 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że nie podziela argumentacji Prezydenta w zakresie oceny daty powstania niezdolności L. B. jako przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium ponownie wskazało na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego jasno wynika zdaniem organu, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do matki Skarżącej należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium określonego w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części ww. przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Zatem moment powstania niepełnosprawności męża Skarżącej pozostawał bez wpływu, zdaniem Kolegium, na prawo do wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Kolegium, warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, co winno być wyłączną i bezpośrednią przyczyną rezygnacji Skarżącej z zatrudnienia – w realiach niniejszej sprawy został spełniony. W ocenie organu, potwierdzeniem na to są m.in. ustalenia faktyczne dokonane na podstawie przeprowadzonego w dniu 25 sierpnia 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, zakres czynności sprawowanej opieki wskazany w treści oświadczenia Skarżącej z dnia 25 sierpnia 2022 r. (co potwierdzają ustalenia pracownika socjalnego zawarte w treści kwestionariusza) oraz jej oświadczenie z dnia 19 czerwca 2017 r. o rezygnacji z funkcji zastępcy prezesa zarządu Fundacji [...] przedłożone na okoliczność rezygnacji z wykonywanej pracy. Kolegium wskazało zatem, że w omawianym stanie faktycznym zaistniały przesłanki określone zapisem art. 17 ust. 1 ustawy. Rezygnacja przez Skarżącą z zatrudnienia od 19 czerwca 2017 r. nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, której stan zdrowia się pogarszał.

Kolegium stwierdziło więc, iż w sprawie zaistniały przesłanki określone zapisami art. 24 ust. 2 i 3 ustawy, i świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane na stałe, na okres od dnia 1 kwietnia 2022 r., ponieważ wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia został doręczony do organu I instancji w dniu 14 kwietnia 2022 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wywiodła Skarżąca, która wniosła o jej uchylenie w części w jakiej decyzja ta wadliwie nie przyznała Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2020 r. do 31 marca 2022 r. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, oraz o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego, poprzez zaniechanie zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała przy tym, że ww. przepis reguluje kwestię terminu, od którego przyznaje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z nim jeśli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności zostanie złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności to prawo ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W ocenie Skarżącej, Kolegium przyznając świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 kwietnia 2022 r. zaniechało zastosowania przytoczonego przepisu prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i nie zażądało przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, lecz nie wszystkie podniesione w niej zarzuty o wnioski okazały się słuszne.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Na wstępnie Sąd wyjaśnia, że Kolegium słusznie skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie oceny znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u L. B. jako nie mający znaczenia dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd Kolegium, nie będzie jednak szerzej omawiał tej kwestii jako nie mającej znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2020 r. do 31 marca 2022 r.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zaskarżona decyzja Kolegium, w przeciwieństwie do decyzji organu I instancji z 14 września 2022 r., nie rozstrzyga w żaden sposób w przedmiocie zasadności przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2020 r. do 31 marca 2022 r. Zakresem rozstrzygnięcia organu zostało bowiem objęte jedynie uprawnienie Skarżącej do wnioskowanego świadczenia od 1 kwietnia 2022 r. na czas nieokreślony. Kolegium nie wypowiedziało się natomiast w osnowie decyzji z 3 listopada 2022 r. co do pozostałej części zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia Prezydenta z 14 września 2022 r., co oznacza że zaskarżona decyzja Kolegium nie rozstrzyga o całości sprawy związanej z wniesionym przez Skarżącą odwołaniem. Wszak wolą Skarżącej było (co wynika również z treści skargi) przyznanie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, począwszy od dnia 1 lutego 2020 r. W tak zakreślonym przedziale czasowym orzekł także Prezydent w decyzji z 14 września 2022 r. – odmawiając Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "Od dnia 2020-02-01 na czas nieokreślony".

Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20), z którym to poglądem zgadza się również Sąd orzekający w niniejszym składzie – "Należy mieć bowiem na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej odwołania. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też (jak wskazał WSA) wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 607/10, wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 2040/13, wyrok NSA z 24 września 2015 r., wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., I OSK 1482/14, II OSK 19/14, wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18, wyrok NSA z 20 października 2020 r., I OSK 1670/20)."

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 5-6 oraz § 3 k.p.a. ponieważ w osnowie decyzji nie orzekło o całości sprawy, natomiast w uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia faktycznego czy prawnego umożliwiającego prześledzenie racji decyzyjnych organu w tym zakresie. Takie działanie Kolegium nie służy przy tym pogłębianiu zaufania obywateli do organów do władzy publicznej, o którym stanowi art. 8 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie sposób na chwilę obecną wykluczyć uprawnienia Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w części spornego okresu.

Choć za przedwczesne uznać należy odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na tym etapie postępowania, to jednak godzi się podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie potwierdza spełnienia przez Skarżącą przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2020 r. do 9 marca 2021 r. Prawidłowo bowiem uznały organy obu instancji, że we wspominamy okresie Skarżąca nie dysponowała orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym swojej matki – L. B. Zauważyć bowiem należy, że orzeczenie Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr 165769/20 z 27 marca 2020 r. (utrzymane następnie w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 5 czerwca 2020 r., nr WN-I.9531.1.1521.2020) zaliczyło L. B. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Przedmiotowe orzeczenie wydano do dnia 28 marca 2021 r. Dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2022 r., sygn. akt [...], zaliczono L. B. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe począwszy od dnia [...] marca 2021 r.

Faktem jest, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności (co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce 24 lutego 2020 r.). Jednakże należy w tej sytuacji mieć na uwadze, że dopiero od momentu wskazanego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie w wyroku z [...] marca 2022 r., sygn. akt [...], ustalającym wystąpienie u L. B. niepełnosprawności stopnia znacznego, czyli od [...] marca 2021 r., Skarżąca ma prawo ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na matkę w ustawowo określonej wysokości. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę Skarżącej za cały wnioskowany okres byłoby natomiast prawnie możliwe, gdyby orzeczenie o niepełnosprawności (wyrok sądu) L. B. w stopniu znacznym obejmowało także sporny okres, tj. od 1 lutego 2020 r. do 9 marca 2021 r. Bezsprzecznie w aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak takiego orzeczenia. Skarżącą dysponuje jedynie wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2022 r., sygn. akt [...], zaliczającym L. B. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe począwszy od dnia [...] marca 2021 r.

A zatem w realiach niniejszej sprawy, pomimo jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 2a ustawy, zastosowanie uregulowanej tam zasady jest wyłączone w sytuacji gdy Skarżąca, starająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy, nie przedstawiła orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (L. B.) obowiązującego w okresie od 1 lutego 2020 r. do 9 marca 2021 r.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że z uwagi na sposób sformułowania przez Kolegium rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, tj. zakresem rozstrzygnięcia (zawartym w jednym zapisie słownym) organu zostało objęto uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2022 r. na czas nieokreślony, bez wyraźnego (odrębnego) punktu rozstrzygnięcia o prawie do świadczenia za okres od 1 lutego 2020 r. do 9 marca 2021 r., który mógłby zostać uchylony, Sąd zmuszony był uchylić zaskarżoną decyzję w całości, tak aby umożliwić organowi ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty w całej jej rozciągłości czasowej. Tak jak wskazano powyżej, Kolegium nie wypowiedziało się w osnowie decyzji z 3 listopada 2022 r. co do całości rozstrzygnięcia Prezydenta z 14 września 2022 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wyda prawidłową decyzję w tej sprawie. Przede wszystkim jednak rozstrzygnie, zależnie do wyników przeprowadzonego postępowania odwoławczego, o całości żądania Skarżącej, co następnie właściwie wyjaśni w uzasadnieniu swojej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego należnych Skarżącej Sąd nie orzekł, ponieważ Skarżąca takowych w tej sprawie nie poniosła. W przypadku określonym w art. 200 p.p.s.a., który dotyczy orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami, stronie należy się zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania. Oznacza to, że żądanie zwrotu kosztów postępowania może być uwzględnione tylko wówczas, jeżeli strona wykaże, że poniosła określone koszty postępowania (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OZ 159/16). W realiach niniejszej sprawy nastąpił natomiast zwrot z urzędu nienależnych (nadpłaconych) kosztów tytułem zapłaconego przez Skarżącą wpisu sądowego od skargi (vide: zarządzenie z 19 stycznia 2023 r.).