I SA/Wa 2966/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. nr KO A/4288/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 października 2022 r. nr KOA/4289/Op/22S Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia 26. 09. 2022 r. odmawiającą przyznania zasiłku celowego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Ww. decyzją Burmistrz [...] odmówił A. S. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na wrzesień 2022r. na wydatki poniesione na realizację prawa do obrony do II instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 13. 09. 2022r. A. S. zwrócił się z prośbą o przyznanie zasiłku celowego na wrzesień 2022r. na wydatki poniesione na realizację prawa do obrony do II instancji.

Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że A. S. jest osobą samotnie gospodarującą, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP w G. bez prawa do zasiłku. Jego dochodem jest zasiłek okresowy w wys. 600,00 zł, co oznacza, że spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Jednakże organ odmówił przyznania zasiłku celowego, ponieważ wskazany ceł nie mieści się w pojęciupodstawowych potrzeb zgodnie z art. 39 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Ośrodek dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S.

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że stosownie do treści art. 39 ustawy

z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 j.t. ze zm.), zasiłek celowy może być przyznany osobie spełniającej kryterium dochodowe określone

w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. nieprzekraczającej kwoty 776,00 zł miesięcznie,

w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków

i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kwota 776, 00 zł została ustalona na podstawie § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2021.1296).

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że zasiłek celowy

na wydatki poniesione na realizację prawa do obrony do II instancji nie mieści się

w katalogu niezbędnej potrzeby życiowej. Tym bardziej, że skorzystanie z prawa

do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji do organu II instancji jest nieodpłatne.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł A. S. podnosząc, że jest ona bezprawna, ponieważ

nie posiada przekonującego i rzetelnego, zwłaszcza szczegółowego uzasadnienia

w oparciu o stan faktyczny, nie zebrano kompletnego materiału dowodowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany

w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków

i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Zdaniem Sądu organy pomocy społecznej prawidłowo uznały,

że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na realizację prawa do obrony związanego ze złożeniem odwołania do organu II instancji. Wskazywana przez skarżącego potrzeba nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek celowy jest związany bowiem co do zasady, głównie z bieżącymi, aktualnymi potrzebami osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Do takich potrzeb nie można zaliczyć konieczności opłacenia pomocy prawnej związanej ze złożeniem odwołania od decyzji administracyjnej. Jak podkreśla się

w orzecznictwie niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia

lub zdrowia.

Dodać należy, że użyte w art. 39 ustawy słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić,

iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości,

aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc,

jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających

z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57).

W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy wydając decyzje nie naruszyły przepisu art. 7, art. 77

i art. 80 k.p.a. Jak wskazano już wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia

i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Podkreślenia wymaga, iż pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji.

Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej

nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych

do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).

Sąd podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10 (LEX nr 594935) i przyjmuje za własny, iż "w sprawach

z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41

pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a.

To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych

w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające

do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze dotychczas powiedziane, podzielić zatem należało słuszny pogląd Sądu, iż brak jest przepisów,

z których wynikałby obowiązek organu udowadniania kosztów związanych z jego działalnością. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, iż wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09, zamieszczonego na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Pogląd ten został podtrzymany w najnowszym orzecznictwie i w wyroku z dnia

9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16 (LEX nr 2339641) NSA wskazał dodatkowo, że "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno - ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje".

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie

nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Decyzje są oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego

i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego.

Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów

i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.