I SA/Wa 2851/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M., K. O., L. O., A. B. [1], A. B. [2], P. B., T. B., S. B., E. S., T. S., J. B., J. M. [1], J. M. [2], A. M., D. S., M. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz E. M., K. O., L. O., A. B. [1], A. B. [2], P. B., T. B., S. B., E. S., T. S., J. B., J. M. [1], J. M. [2], A. M., D. S., M. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] – dalej zwani "skarżący" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 uwzględniającego skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. W skardze wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny z tytułu niewykonania wskazanego wyroku; 2) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 3) przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty ustawowo określonej; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżących od organu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że wyrokiem z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu administracyjnym o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] oraz zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Prawomocny wyrok WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy został przekazany Prezydentowi m.st. Warszawy 18 maja 2017 r. W związku z czym termin na wykonanie wyroku upłynął bezskutecznie 18 sierpnia 2017 r. W wyniku złożonej skargi 3 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5.000 zł, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał na rzecz skarżących po 1.000 zł tytułem sumy pieniężnej. Z uwagi na bezczynność organu pismem z 7 października 2022 r. w imieniu moich mocodawców bezskutecznie wezwałam Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania ww. wyroku WSA w Warszawie.

22 marca 2022 r. organ zawiesił niniejsze postępowanie, do czasu wykazania następstwa prawnego po [...].

Przy piśmie z 19 maja 2022 r. przedłożony został akt poświadczenia dziedziczenia po [...], wskazując przy tym osoby uprawnione w niniejszej sprawie. Postanowienie o podjęciu niniejszego postępowania zostało wydane przez organ dopiero 1 sierpnia 2022 r., a doręczone 12 sierpnia 2022 r. Zatem po ponad trzech miesiącach od ustania przyczyny zawieszenia.

Od daty podjęcia niniejszego postępowania skarżący nie otrzymali żadnych informacji, czy też pisma z przewidywanym terminem rozpoznania mniejszej sprawy.

Skarżący zwrócili uwagę, że od daty zwrotu akt po wydaniu ww. wyroku stwierdzającego bezczynność organu minęło ponad 5 lat, a decyzja nie została wydana, a co więcej w sprawie nie podjęto merytorycznych czynności celem jego zakończenia.

Skarżący powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2016 r. sygn. I SA/Wa 276/16 wskazali, że Sąd w analogicznej sprawie dotyczącej wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość słusznie odwołał się do najwyższych wartości w państwie, tj. zasad demokratycznego państwa prawnego. Podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwić sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku wyjaśnił także, że suma pieniężna ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Suma powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nie załatwi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1427/16 wskazał, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie mechanizmów przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te są środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. Instytucja sumy pieniężnej pełni również funkcję kompensacyjną - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, ale nie stricte odszkodowania za poniesioną szkodę.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17 podkreślił, że suma pieniężna ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Dlatego też uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący powinni byli nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wskazali, że w związku z długotrwałą bezczynnością Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu niniejszej sprawy skarżący ponoszą wiele negatywnych konsekwencji, w tym oddziałuje to negatywnie na ich zdrowie. Stres spowodowany długotrwałym postępowaniem źle wpływa na ich kondycję psychiczną i fizyczną. W trakcie postępowania zmarło już wiele osób, a w ich miejsce wstąpili ich spadkobiercy, a sprawa nadal nie została zakończona.

Kwota zasądzonej sumy pieniężnej stanowiłaby swego rodzaju rekompensatę za krzywdę wywołaną przez długi okres oczekiwania na zakończenie niniejszego postępowania.

W niniejszej sprawie bez wątpienia istnieje obawa dalszego niewykonywania przez organ wyroku. Okoliczność pozostawania przez organ w bezczynności jest całkowicie nieusprawiedliwiona i zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że organ nie wykona ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, tj. okres niewykonywania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 oraz ukaranie już organu grzywną, tj. wyrok WSA z 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/21, wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty ustawowo określonej, zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalający na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Jednocześnie organ poinformował, że decyzją nr 671/SD/2022 z 2 grudnia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł w przedmiocie rozpoznania wniosków [...] z 18 stycznia 1993 r. oraz [...] z 7 października 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 7 października 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził w tymże wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 16 czerwca 2017 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent m.st. Warszawy otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 15 marca 2017 r.

Wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5.000 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał na rzecz każdego z ośmiorga skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1.000 zł dla każdego z nich. Prawomocny wyrok organ otrzymał 2 lutego 2022 r.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 22 marca 2022 r. nr 128/SD/2022 zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze, do czasu wykazania następstwa prawnego po [...] zmarłej [...] grudnia 2021 r.

Po złożeniu przez pełnomocnika: 1) 10 maja 2022 r. aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] marca 2022 r. Rep. A nr [...] po [...] zmarłym [...] stycznia 2022 r. i pełnomocnictw od jego spadkobierców wraz z wnioskiem o ustalenie odszkodowania; 2) 23 maja 2022 r. aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] maja 2022 r. Rep. A nr [...] po [...] i pełnomocnictw od jej spadkobierców wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania – Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. nr 318/SD/2022 podjął zawieszone postępowanie.

Po wezwaniu organu przez skarżących w piśmie z 7 października 2022 r. do wykonania wyroku z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 Prezydent m.st. Warszawy podjął czynności w sprawie występując w piśmie z 13 października 2022 r. do pełnomocnika skarżących o przedłożenie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z [...] maja 1993 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] pod rygorem zawieszenia postępowania odszkodowawczego.

Po wykonaniu tegoż wezwania 2 listopada 2022 r. organ zawiadomieniem z 14 listopada 2022 r. poinformował pełnomocnika skarżących o zebraniu w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy, po wniesieniu skargi z 2 listopada 2022 r. na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie, decyzją z 2 grudnia 2022 r. nr 671/SD/2022 wydał decyzję kończącą postępowanie odszkodowawcze.

Skarga o wymierzenie grzywny była zatem zasadna, skoro zgodnie z art. 154 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "ppsa" wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

Analizując opisany wyżej przebieg postępowania administracyjnego Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł.

Przy wymiarze wysokości grzywny Sąd wziął po uwagę to, że: 1) od otrzymania prawomocnego wyroku Sądu z 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/21 (2 lutego 2022 r.) do momentu wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z 2 grudnia 2022 r. nr 671/SD/2022 (pomijając okres zawieszenia postępowania odszkodowawczego – art. 103 kpa) minął okres ponad 5 miesięcy; 2) w sprawie odszkodowawczej pojawił się problem z ustaleniem i udokumentowaniem praw spadkowych po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości i ustaleniem pełnego kręgu stron postępowania, a przedłożone postanowienia sądu spadku zostały złożone przez pełnomocnika nie z własnej inicjatywy, ale po wezwaniu organu.

Wobec tego Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku Sądu z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro powodem przedłużającego się stanu bezczynności organu był w dużej części stan braku ustalonych i udowodnionych praw spadkowych po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Zatem zwłoka organu w wydaniu decyzji kończącej postępowanie odszkodowawcze, co do jej istoty (a na takiej decyzji zależało skarżącym) nie była wyłącznie wynikiem zaniechań Prezydenta m.st. Warszawy.

Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych, gdzie zwłoka organu nacechowana jest uporczywym zaniechaniem załatwienia sprawy i nie wiadomo jakie są tego przyczyny.

W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych wyżej względów, nie zachodził.

Dodatkowo trzeba wskazać, że skarga na niewykonanie wyroku Sądu z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1569/16 osiągnęła swój cel, skoro Prezydent m.st. Warszawy, po jej wniesieniu, w niespełna miesiąc po otrzymaniu skargi (7 listopada 2022 r.), wydał decyzję kończącą postępowanie odszkodowawcze. Nie było zatem podstaw do nałożenia na organ dodatkowej sankcji finansowej, skoro strony postępowania mogą bronić swoich praw poprzez wniesienie do Wojewody Mazowieckiego odwołania od decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).