I SA/Wa 2803/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Iwona Ścieszka Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].

I.L. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna L.L.

Decyzją nr 002816.SW/2021 z dnia 16 lipca 2021 r. Burmistrz Miasta J. odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko L.L.

W dniu 10 sierpnia 2021r. I.L. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Skarżąca wskazała, iż dziecko od 1 sierpnia 2020 r. przebywa tylko i wyłącznie u niej.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł w pierwszej kolejności, że na małoletniego L. przyznano już pomoc w formie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022 albowiem z wnioskiem o takie świadczenie wystąpił wcześniej ojciec dziecka. Dalej organ podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Organ przytoczył treść art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2a, art. 13 ust. 1 i 2, art. 22 oraz art. 15 ust. 1 powołanej ustawy i wskazał, że organ I instancji w dniu 10 maja 2021 r. przeprowadził wywiad środowiskowy z I. L. i ustalił, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo odmowę z synem. Syn zamieszkuje z nią od 1 sierpnia 2020 r., a ojciec dziecka sporadycznie się z nim kontaktuje. Skarżąca pracuje zawodowo i pokrywa koszty utrzymania dziecka.

W dniu 20 maja 2021 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy z M. L., który wyjaśnił, iż otrzymywane na syna świadczenie wychowawcze jest zabezpieczane na późniejszą edukację dziecka i jego potrzeby. Potwierdził, iż syn zamieszkuje z matką, jednak to on regulował opłaty związane z potrzebami syna przed rozpoczęciem nauki zdalnej. Wskazał, iż nie ma możliwości kontaktu z synem.

Organ zauważył, że ustalony stan faktyczny na podstawie wywiadów środowiskowych nie jest zgodny z treścią postanowienia z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt III C 1626/13, zgodnie z którym Sąd Okręgowy Warszawa – [...] w Warszawie udzielił zabezpieczenia w zakresie miejsca zamieszkania dziecka w ten sposób, że na czas trwania procesu (o rozwód) miejscem zamieszkania małoletniego L.L. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego ojca. Nadto z akt sprawy wynika, iż na mocy wyroku (rozwodowego) z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt III C 1626/13, Sąd Okręgowy Warszawa - [...] w Warszawie władzę rodzicielską nad małoletnim L.L. powierzył ojcu M.L. ograniczając władzę rodzicielską matce I.L. do współdecydowania o wykształceniu i wyjazdach zagranicznych dziecka. Z kolei Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI ACa 105/20 wstrzymał wykonanie postanowienia Sądu Okręgowego Warszawa - [...] w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt IIIC 1626/13. Postanowieniem tym Sąd zabezpieczył świadczenie alimentacyjne zobowiązując skarżącą do uiszczania na rzecz małoletniego L.L. alimentów w wysokości 300 zł miesięcznie.

Organ zwrócił dalej uwagę, że orzecznictwo sądowo-administracyjne w zakresie samodzielnego ustalania przez organy administracji - z pominięciem orzeczeń sądów rodzinnych - faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem/dziećmi nie jest jednolite. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie, należy przyznać prymat obowiązującym w obrocie prawnym orzeczeniom sądów powszechnych, pomimo tego, że stan faktyczny odbiega od ich treści. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ administracji sankcjonują działania, czy też zaniechania strony zmierzające do nierespektowania prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. Faktyczne sprawowanie opieki na dzieckiem - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od 1 sierpnia 2020 r. to ona sprawuje faktyczna opiekę nad dzieckiem i ponosi koszty jego utrzymania. W konsekwencji to skarżącej powinno zostać przyznane świadczenie wychowawcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.

W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.

Wskazany przepis przewiduje różne sytuacje, w których może dojść do zbiegu praw do świadczenia wychowawczego. W stosunku do każdej z nich ustawodawca określił odrębne reguły postępowania. O zbiegu uprawnień do świadczenia można mówić wówczas, gdy co najmniej dwa podmioty teoretycznie uprawnione do uzyskania świadczenia występują z wnioskiem o jego przyznanie na to samo dziecko i na ten sam okres.

Po pierwsze norma zawarta w art. 22 ustawy wskazuje, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Temu ma również służyć procedura przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w przypadku wątpliwości związanych z osobą, która sprawuje opiekę nad dzieckiem. Chodzi zatem o sytuację, gdy dwie lub więcej osób składają wnioski o ustalenie prawa do świadczenia na to samo dziecko, ale faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje tylko jedna z nich. Są to przykładowo sytuacje, w których rodzice nie pozostają we wspólnym pożyciu, mają odrębne finanse lub zamieszkują oddzielnie. Wówczas konieczne jest ustalenie w toku postępowania administracyjnego, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, kierując się takimi kryteriami jak posiadanie władzy rodzicielskiej, wspólne zamieszkiwanie i przebywanie z dzieckiem, zaspokajania jego potrzeby bytowych, wychowawczych i emocjonalnych. W ramach badania ww. przesłanek organ może również ustalić, że w sprawie występuje sytuacja sprawowania tzw. opieki naprzemiennej.

Po drugie norma prawna zawarta w art. 22 ustawy dotyczy sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka. Jeżeli np. oboje rodzice dziecka złożą wnioski o przyznanie świadczenia w sytuacji równoczesnego sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, tj. zamieszkują wspólnie z dzieckiem, zaspokajają jego potrzeby, wychowują i utrzymują, to wówczas, aby określić jednego rodzica, jako beneficjenta świadczenia, zastosowanie ma reguła pierwszeństwa złożenia wniosku. W tym przypadku to, któremu z rodziców przyznane zostanie świadczenie jest kwestią mniej istotną, skoro oboje rodzice równocześnie sprawują opiekę nad dzieckiem.

W ocenie Sądu, w tej sprawie Kolegium błędnie zastosowało zasadę pierwszeństwa złożenia wniosku pomimo wynikającego w wywiadu środowiskowego odrębnego zamieszkiwania i prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych przez rodziców dziecka oraz stwierdzenia w tym wywiadzie zaspokajania w przeważającej części potrzeb bytowych, opiekuńczych i terapeutycznych przez matkę dziecka. Niewątpliwie to skarżąca tworzy wraz z synem rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Niniejsze postępowanie dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, a więc świadczenia, które w sposób realny przyczynić ma się do pomocy rodzicom (bądź innym osobom wymienionym w ustawie) w wychowaniu dzieci. Nie jest rolą organów administracji publicznej w tym postępowaniu przybieranie roli oceniającego konflikt, który niewątpliwie jest w rodzinie skarżącej. Rolą organów było ustalenie przesłanek ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd dostrzega bardzo trudną sytuację dziecka w rodzinie skarżącej, wywołaną konfliktem rodziców, jednakże rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia wychowawczego na korzyść ojca dziecka nie może w tej sprawie służyć niejako przymuszeniu matki do podjęcia działań zgodnych z orzeczeniami sądów powszechnych. Dostrzec w tym miejscu należy, iż wyrok rozwodowy z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt III C 1626/13 został zaskarżony przez skarżącą apelacją, a w aktach sprawy brak informacji o prawomocnym zakończeniu tego postępowania.

W ocenie Sądu, organy nie uwzględniły w tej sprawie podstawowego celu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyrażonego w art. 4 ust. 1, jakim jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jeżeli ojciec dziecka, nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, nie wykonuje nad nim opieki (a nie jest to kwestia sporna w tej sprawie), to trudno uznać, że będzie on uprawniony do ww. świadczenia.

Reasumując Sąd stwierdza, że zaprezentowana w wydanych w sprawie decyzjach wykładnia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczy, w szczególności art. 22 tej ustawy, jest wadliwa. W konsekwencji doszło do niewłaściwej oceny przez organy administracji sytuacji rodzinnej skarżącej. Organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszyły przepisy art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że w doktrynie wyrażone zostało stanowisko, że gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja przyznająca drugiemu rodzicowi prawo do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko i na ten sam okres, to późniejsze w czasie orzekanie o prawie do świadczenia wychowawczego innemu rodzicowi, bezwzględnie wymaga skorygowania istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznanym wcześniej prawie do świadczenia wychowawczego drugiego rodzica. Powyższy obowiązek wynika z reguły zbiegu uprawnień, określonej przytoczonym wyżej art. 22 oraz z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości, to nie można orzec wbrew jej treści (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. w sprawie I OSK 1401/20).

Zdaniem sądu orzekającego w sprawie niniejszej, pogląd powyższy pozostaje aktualny mimo zmiany stanu prawnego z dniem 1 lipca 2019 r. Obecnie zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy, przyznanie świadczenia przez organ właściwy lub wojewodę nie wymaga decyzji administracyjnej, natomiast decyzja jest wymagana w sytuacji odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Aktualnie, realizowanie prawa do świadczenia wychowawczego następuje na podstawie informacji przesłanej wnioskodawcy, a realizacja ta ma miejsce także gdy nie dojdzie do odbioru informacji przez wnioskodawcę (art. 13a ust. 2 i 3 ustawy).

Wskazana zmiana stanu prawnego nie powoduje jednak, że realizowanie prawa do świadczenia wychowawczego w całości na rzecz jednego z rodziców i na podstawie informacji (a nie decyzji administracyjnej) oznacza możliwość przyznania prawa do tego świadczenia (w całości lub w części) drugiemu z rodziców tylko dlatego, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja administracyjna przyznająca świadczenie. Zdaniem sądu, podobnie jak przed 1 lipca 2019 r., jeśli nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego jednemu z rodziców (a precyzyjnie - jeśli nie zostanie podważone prawo do świadczenia wychowawczego wynikające z tej informacji), nie jest możliwe przyznanie tego samego świadczenia drugiemu z rodziców.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta J. weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną w zakresie tego, który z rodziców tworzy rodzinę z synem L.L. (art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) i który z rodziców jest wobec tego uprawniony do świadczenia wychowawczego. Organ I instancji rozważy także jakie środki prawne podjąć w ukształtowanym w niniejszej sprawie stanie prawnym, aby w stosunku do skarżącej mogła być wydana merytoryczna decyzja, uwzględniająca jej wniosek z dnia 13 kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.