I SA/Wa 2763/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, , sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne.

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania D. S., uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], i orzekło o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S., przyznanego informacją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], od dnia wydania niniejszej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła D. S..

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. D. S. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. S. na okres świadczeniowy 2019/2021.

Informacją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], organ zawiadomił D. S. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na A. S. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Prezydent [...] uchylił od [...] lipca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego przyznane informacją z [...] sierpnia 2019 r. na dziecko A. S..

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Prezydent [...] uchylił od [...] lipca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego przyznane informacją z [...] sierpnia 2019 r. na dziecko A. S..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. S. wskazując, że jest zatrudniona w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, a obecnie w ramach stosunku pracy została oddelegowana od [...] czerwca 2019 r. do pracy w Konsulacie Generalnym RP w [...], gdzie czasowo wykonuje obowiązki służbowe MSZ.

Decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta z [...] czerwca 2020 r. i orzekło o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S., przyznanego informacją z [...] sierpnia 2019 r., od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że powodem uchylenia przez organ I instancji prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. była okoliczność zamieszkiwania skarżącej wraz z córką od [...] czerwca 2019 r. poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w [...]).

Organ odwoławczy przywołał art. 1 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazał, że powołana regulacja ma na celu eliminację potencjalnych przypadków, w których ośrodek interesów życiowych danej osoby znajdowałby się w innym państwie, zaś osoba ta byłaby nadal nienależnie uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego w Polsce. Intencją ustawodawcy było zatem, aby członkowie rodziny, w której ma być przyznane świadczenie wychowawcze, nie mieli ośrodka interesów życiowych w innym państwie, lecz w Polsce.

Zasadnie zatem, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie ustalono, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje w okresie, w którym osoba nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ dodał, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Świadczenie wychowawcze przyznawane na podstawie ustawy z 11 lutego 2016 r. nie jest również objęte zakresem przedmiotowym umowy z [...] kwietnia 2008 r. o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską a Stanami [...].

Zaistniały zatem, w ocenie organu, podstawy do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S..

Jednocześnie, z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze Kolegium orzekło o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego od dnia wydania niniejszej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, dopiero później można ewentualnie orzec (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone nienależnie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła D. S. zarzucając tej decyzji naruszenie prawa poprzez pozbawienie jej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania jej prawa do tego świadczenia.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r., a także umorzenie postępowania w sprawie przed organami I oraz II instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędnie uznał organ odwoławczy, że od dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca zamieszkuje na stałe wraz z córką na terytorium [...]. Skarżąca wraz z córką przebywa na terenie [...], ale pobyt ten ma charakter czasowy i jest związany z podróżą służbową, ponieważ została czasowo oddelegowana do pracy w Konsulacie Generalnym RP w [...] przez Dyrektora Służby Zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP. Skarżąca nie ma zatem zamiaru stałego przebywania na terytorium [...], pobyt ten ma charakter czasowy i zakończy się z chwilą odwołania jej z pełnionej funkcji. Tym samym w sprawie nie spełniono przesłanki z art. 25 kodeksu cywilnego (stosowana także w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ze względu na brak definicji "miejsca zamieszkania" w tej ustawie), że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Skarżąca podkreśliła, że miejscem jej stałego zamieszkania jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasowa zaś zmiana miejsca pobytu, w związku z wykonywaną pracą, pozostaje bez wpływu na zamiar stałego zamieszkania w Polsce. Jej pobyt wraz z córką na terenie [...] wynika ze specyfiki jej pracy jako pracownika Ministerstwa Spraw Zagranicznych i wyznaczonego jej miejsca wykonywania obowiązków służbowych, a nie z indywidualnego jej postanowienia o przeniesieniu tam w sposób stały centrum swoich spraw życiowych. Na stałe skarżąca zamieszkuje bowiem w [...], tu posiada mieszkanie oraz pozostałe mienie i tu ogniskują się jej wszystkie interesy życiowe, jest zatrudniona przez instytucję RP, pobiera wynagrodzenie w Polsce i nie ma zamiaru przebywać na stałe poza Polską. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1527/17, Lex nr 2681634.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 11 lutego 2016 r."

Powołana ustawa uregulowała zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości [...] złotych na dziecko w rodzinie. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, przedmiotowe świadczenie przeznaczono na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Art. 1 ust. 3 ustawy stanowi zaś, że przedmiotowe świadczenie przysługuje osobom wymienionym w art. 1 ust. 2 ustawy (obywatelom polskim, określonym grupom cudzoziemców), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenia wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z kolei uprawnionymi do świadczenia są, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, opiekun prawny dziecka oraz dyrektor domu pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że skarżąca jako matka niepełnoletniej córki (A. S.) jest, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Nie jest również kwestionowane, że jako pracownik Ministerstwa Spraw Zagranicznych od [...] czerwca 2019 r. - na podstawie ustawy z 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej - obowiązki służbowe wykonuje na terenie [...] (w Konsulacie Generalnym RP w [...]), gdzie przebywa wraz córką. To właśnie ta okoliczność stała się podstawą uchylenia przyznanego skarżącej na córkę świadczenia wobec uznania przez organy, że nie spełnia ona przewidzianego w art. 1 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim ma otrzymywać świadczenia wychowawcze. Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodziła się skarżąca.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego czy w opisanym stanie faktycznym zawarty w art. 1 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. warunek odnoszący się do zamieszkiwania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej istotnie nie został w stosunku do skarżącej zachowany.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ustawa z 11 lutego 2016 r. nie zawiera definicji pojęcia "zamieszkiwania" użytego w art. 1 ust. 3. Interpretację tego pojęcia utrudnia również to, że pod względem normatywnym sformułowanie to nie musi być w każdym przypadku równoznaczne z przewidzianą w przepisach prawa cywilnego instytucją "zamieszkania". Na różny kontekst znaczeniowy tych pojęć wskazywał, między innymi, w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, czego przykładem jest uchwała TK z 21 sierpnia 1991 r., W 7/91 czy wyrok z 25 czerwca 2013 r., P 11/12. Niemniej jednak na tle analogicznego w swoim brzmieniu art. 1 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się trafny pogląd, że zawarte w jego redakcji sformułowanie "zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" wykładać należy mając na względzie uregulowaną w art. 25 Kodeksu cywilnego instytucję zamieszkania (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2600/129, Lex nr 2974093).

Z uwagi na zbieżność obu regulacji prawnych powyższe poglądy zachowują swoją aktualność również przy wykładni art. 1 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. Na taką jego interpretację wskazuje również utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu przywołać wyroki WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2017 r. I SA/Wa 893/17 (Lex nr 2797704) i 11 lipca 2018 r. I SA/Wa 2181/17 (Lex nr 2585477) oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1527/17 (Lex nr 2681634).

Zgodnie zaś z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie jest więc prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Choć zastrzec w tym miejscu trzeba, że element odnoszący się do faktycznego przebywania nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Jak bowiem podnosi się w judykaturze i doktrynie - na co trafnie również zwraca uwagę skarżąca - przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że miejsce to nie stanowi miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W przypadku osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie będzie więc miało to czy wyjazd ten nosi znamiona wyjazdu stałego czy też tymczasowego. Nie w każdym bowiem przypadku wyjazdu zagranicę, i dłuższego nawet tam pobytu, zmienia się ze skutkiem prawnym miejsce zamieszkania. Dotyczy to zwłaszcza – jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 15 lipca 1978 r., sygn. akt IV CR 242/78 (OSN 1979/6/120) - wyjazdu na studia, w misji dyplomatycznej, wyjazdu służbowego czy wyjazdu w celach zarobkowych.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, jak już zaznaczono wyżej, pobyt skarżącej wraz z córką na terenie [...] wynika wyłącznie ze specyfiki wykonywanej przez nią pracy jako pracownika Ministerstwa Spraw Zagranicznych i wyznaczonego jej miejsca wykonywania obowiązków służbowych, a nie indywidualnej decyzji o przeniesieniu tam w sposób stały centrum swoich interesów życiowych. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia Ministerstwa Spraw Zagranicznych z [...] października 2019 r. wynika, że obowiązki służbowe Ministerstwa w konsulacie w [...] skarżąca wykonuje czasowo. Pobyt ten zakończy się z chwilą odwołania z pełnionej funkcji, a na terenie [...] (w [...]) skarżąca posiada mieszkanie oraz pozostałe mienie, do którego zarządu i administracji na czas wyjazdu upoważniła matkę J. O. (treść skargi oraz pełnomocnictwa z [...] maja 2019 r.). Sama również potwierdza wolę powrotu do Polski po zakończeniu wykonywania obowiązków służbowych, co potwierdza treść skargi. Powyższe dowodzi zatem tymczasowości opuszczenia przez skarżącą kraju, a ta okoliczność nie jest równoznaczna ze zmianą miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.

Skoro zatem przyznanie świadczenia wychowawczego ustawodawca wiąże z zamieszkiwaniem osoby uprawnionej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres jego pobierania, a spełnienie tego wymogu rozpatrywać trzeba przez pryzmat instytucji prawa cywilnego odnoszącej do zamieszkania, to w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy warunek ten, w odniesieniu do skarżącej, uznać należy za dochowany. Uchylenie zatem, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. prawa do świadczenia wychowawczego za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. naruszyło w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 1 ust. 3 powołanej ustawy. Wskazane naruszenie wynika w tym wypadku z błędnej wykładni powołanego przepisu polegającej na nieuprawnionym utożsamieniu użytego w jego redakcji pojęcia "zamieszkiwanie" z faktycznym pobytem w sposób stały jednostki uprawnionej do świadczenia na terenie kraju.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja, jak też zawierająca te same naruszenia przepisów prawa materialnego decyzja organu pierwszej instancji, podlegać musiały uchyleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2010 r., poz. 2325 ze zm.). Ponadto, z uwagi na niezaistnienie w sprawie okoliczności, które wypełniałyby hipotezę normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. dalsze prowadzenie postępowania ukierunkowane na uchylenie przyznanego skarżącej na córkę prawa do świadczenia wychowawczego jest bezprzedmiotowe. Prowadzić to musiało do umorzenia postępowania administracyjnego, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).