I SA/Wa 2721/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2020 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), sprostowanym postanowieniem z [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. O. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi [...] oznaczonej w chwili wywłaszczenia numerami działek [...],[...],[...] i [...] aktualnie stanowiącej część działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], położonej we wsi [...], gmina [...].

Organy zgodnie stwierdziły, że w sprawie zachodzi sytuacja ustalona przepisem art. 61a k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej: u.g.n.), sprawa bowiem była już przez organy rozpatrywana. Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2012 r. odmówił H. L. i J. O. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych:

1) numerem działki [...] o powierzchni [...] ha we wsi [...] na mapie sporządzonej do celów wywłaszczenia zarejestrowanej w składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] w dniu [...] grudnia 1967 r. pod Nr [...],

2) numerami działek [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha we wsi [...] na mapie sporządzonej do celów wywłaszczenia zarejestrowanej w składnicy geodezyjnej Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] w dniu [...] lipca 1977 r. pod Nr [...],

aktualnie stanowiących część działki ewidencyjnej [...], położonej w obrębie [...] gmina [...], będącej własnością Gminy [...] (Kw [...]).

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...]listopada 2013 r., a złożona przez J. O. i H. L. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję, jak i skarga kasacyjna wywiedziona do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały oddalone. W uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku z 4 października 2016 r., sygn. akt l OSK 2918/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi "(...) W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania (...) autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu, któremu w jego przekonaniu, uchybił Sąd I instancji(...) Wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że działka o powierzchni [...] ha, wywłaszczona decyzją z dnia [...] października 1977 r, nie mogła być wykorzystana na cel przewidziany decyzją wywłaszczeniową, skoro jej wywłaszczenie nastąpiło prawie dwa lata po zakończeniu eksploatacji kruszywa tj. w grudniu 1975 r. została uwzględniona przez organy w sposób prawidłowy, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika bowiem, że w ocenie Sądu I instancji, z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że na działce nr [...] i na działkach nr [...],[...] i [...] prowadzona była eksploatacja [...], teren ten został poddany rekultywacji, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. stwierdzono wygaśnięcie prawa do użytkowania przez [...] Zakłady Eksploatacji [...] w [...] tych nieruchomości, ponieważ zakończono eksploatację [...] i teren ten stał się dla Przedsiębiorstwa zbędny. Natomiast w obu decyzjach wywłaszczeniowych (z [...] lutego 1975 r. i z [...] października 1977 r.) jako cel wywłaszczenia wskazano eksploatację [...] przez [...] Zakłady Eksploatacji [...] w [...]. (...) W sytuacji gdy skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie ustaleń dotyczących stanu faktycznego, co przesądziło o uznaniu, że na wszystkich wywłaszczonych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia, polegający zarówno na wydobyciu kruszywa jak też rekultywacji terenu po zakończeniu jego eksploatacji, należy przyjąć, że także zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. (...) dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 Ppsa, czego nie podważyła skarga kasacyjna (...)."

Organ odwoławczy nie podzielił stwierdzenia zawartego w zażaleniu, iż "obecny wniosek dotyczy zwrotu całości wywłaszczonych nieruchomości (...)", bowiem treść obu wniosków (z dnia [...] czerwca 2012 r. i z dnia [...] maja 2020 r.) – "o zwrot nieruchomości" brzmi identycznie, z tą różnicą, że w 2012 r. wniosek składały: H. L. i J. O. a obecny wniosek złożyła tylko J. O.. W przedmiotowej sprawie zapadło zatem rozstrzygnięcie dotyczące odmowy zwrotu tych nieruchomości, zweryfikowane i utrzymane w mocy w trybie instancyjnym. W obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje wywłaszczeniowe. Wszczęcie postępowania oznaczałoby wydanie ponownej decyzji, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] wywiodła J. O. , zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. przez uznanie, że zachodzą inne uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania.

Zdaniem skarżącej nie zachodzi tożsamość spraw. Z pierwszego wniosku, odwołania, skargi i skargi kasacyjnej wynika, że intencją składających wniosek, a więc przedmiotem toczącego się wówczas postępowania, był zwrot części wywłaszczonych nieruchomości, które nie były wykorzystane na cel przewidziany w decyzjach wywłaszczeniowych, tj. eksploatacji [...]. W obecnym zaś wniosku z [...] maja 2020 r. chodzi o zwrot całych wywłaszczonych nieruchomości, nie z uwagi na niewykorzystanie na cel przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz z uwagi na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na brak podstaw do ich wydania, tj. art. 112 ust. 3 i art. 6 u.g.n. Zdaniem bowiem skarżącej, wywłaszczenie pod teren eksploatacji [...] i przekazanie wywłaszczonych gruntów konkretnemu przedsiębiorstwu, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej czerpie korzyści majątkowe dla tego przedsiębiorstwa z wydobytego [...] nie jest wywłaszczeniem na cel publiczny. Tak więc w niniejszej sprawie wnioskodawczyni powołuje się na inną podstawę prawną, jak też domaga się zwrotu całych wywłaszczonych działek z powołaniem się na rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który w zdaniu pierwszym przyjmuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność rozpatrzenia wniosku oraz wydania w sprawie decyzji.

W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 135/19, CBOSA). Tożsamość ta istnieje więc wówczas, gdy: 1) występują te same podmioty w sprawie, 2) dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3) tego samego stanu prawnego, a do tego 4) w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku.

W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że podstawowa w niej kwestia sprowadzała się do kwalifikacji wniosków skarżącej z [...] czerwca 2012 r. i z [...] maja 2020 r. pod kątem zachodzącej między nimi tożsamości podmiotowej i przedmiotowej, przy uwzględnieniu zakresu wydanego w odniesieniu do pierwszego wniosku rozstrzygnięcia. Rozważania organu koncentrowały się na porównaniu przedmiotu obu tych spraw, co jednakże w swej złożoności wymagało dokonania pewnych ustaleń, a w szczególności wyjaśnienia zakresu wniosku z [...] maja 2020 r., który wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...][...] maja 2020 r.

Podkreślić zaś ponownie należy, że w każdym przypadku wystąpienie przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. musi być niekwestionowane (niewątpliwe). Stwierdzenie ich wystąpienia powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Jeżeli natomiast wymaga to poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywiste, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić.

Zauważyć przy tym należy, że organy skupiły swoją uwagę na tożsamości spraw, podczas gdy okoliczności złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot nieruchomości datowanego na [...] maja 2020 r. wymagały rozważenia możliwości jego rozpoznania z uwagi na treść art. 136 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n. W myśl tego przepisu, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Uwzględnienie powyższych unormowań wymaga zatem ustalenia daty upływu terminu przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która liczona jest od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Skoro więc w sprawie nie jest oczywiste, czy złożenie wniosku z dnia [...] maja 2020 r. było tożsame z wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. rozpoznanym przez Starostę [...] decyzją z [...] września 2013 r., nie można było zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Złożony zaś wniosek wymagał zbadania pod kątem dochowania terminu unormowanego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Nie przesądzając wyniku tych ustaleń, wypada odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, (CBOSA) przyjął, iż uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Stwierdzone naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez Starostę [...] oraz naruszenie przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obejmują one kwotę 100 zł uiszczonego wpisu od skargi.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw, w których przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.