I SA/Wa 2627/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia oddala skargę.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej : Minister/organ) po rozpatrzeniu skargi K. P., uchylił w całości postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r, znak: [...] i orzekł o odmowie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r, znak: [...].

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu zażalenia G. i K. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], wyjaśniające, że w treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...]. uchylającej (i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji) decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], prawidłowo wskazano, iż sentencja zaskarżonej decyzji Starosty została niewłaściwie sformułowana. Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. P.. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w niniejszej sprawie przepis art. 134 w zw. z art. 144 Kpa nie miał zastosowania, bowiem w stosunku do zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o wyjaśnieniu treści decyzji, ten sam organ wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiające jego uzupełnienia w trybie art. 111 Kpa. W tej zaś sytuacji termin na wniesienie zażalenia należy liczyć od dnia doręczenia drugiego z ww. rozstrzygnięć. Zatem wobec doręczenia skarżącym w dniu 27 lipca 2020 r. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającego uzupełnienia treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. o wyjaśnieniu treści decyzji, zażalenie złożone w dniu 3 sierpnia 2020 r. wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Minister Rozwoju wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 § 3 ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Minister podniósł, że uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Taka sytuacja, zdaniem Ministra, nastąpiła w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] wyjaśniające, że w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], uchylającej (i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji) decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] sierpnia 2019 r, znak: [...], prawidłowo wskazano, iż sentencja zaskarżonej decyzji Starosty została niewłaściwie sformułowana. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 141 § 2 Kpa zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Dalej wskazano, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], wynika, że zostało ono doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 26 czerwca 2020 r. Zatem termin na złożenie zażalenia upłynął w dniu 3 lipca 2020 r. (piątek). Tymczasem zażalenie G. P. i K. P., reprezentowanych przez r.pr. P. N., zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm.) w dniu 3 sierpnia 2020 r. Do zażalenia nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. G. P. i K. P., reprezentowani przez r. pr. P. N., wystąpili do Wojewody [...] o uzupełnienie treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] odmówił uzupełnienia treści własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...].

Minister podniósł, że zgodnie z art. 111 § 2 Kpa w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji (postanowienia) termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r, znak: [...] o odmowie uzupełnienia treści własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 27 lipca 2020 r. Zatem termin na wniesienie zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czenwca 2020 r., znak: [...], przy uwzględnieniu regulacji art. 111 § 2 Kpa, upływał w dniu 3 sierpnia 2020 r. Jak wynika zaś z daty stempla pocztowego zażalenie zostało nadane w tym samym dniu, tj. 3 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego zażalenie w niniejszej sprawie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Minister podał, że uwzględniając zarzuty strony wyrażone w skardze uchylił postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. i ponownie rozpatrzył przedmiotową sprawę.

Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz G. P. i K. P. w wysokości [...] zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], o pomniejszeniu ww. odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu istniejącej służebności na rzecz gminy [...] i o kwotę [...] zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na rzecz Banku [...] w [...], o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Gminy [...], o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Banku [...] w [...] oraz o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Burmistrza Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta [...]. Skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r, znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na liczne błędy, braki i niejasności, sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Wobec powyższego zaistniała konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który zobowiązany został jednocześnie do pozyskania opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości sporządzonej zgodnie z przepisami prawa. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowe sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] marca 2018 r. i z tym dniem stała się własnością gminy [...]. Natomiast w dniu [...] października 2018 r. syndyk masy upadłości spółki "[...]" Spółka Komandytowo-Akcyjna w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] - byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, aktem notarialnym Rep. A nr [...] zbył na rzecz G. i K. P. wierzytelność w postaci roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości. Powołując tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Zatem Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. wskazał, iż w niniejszej sprawie Starosta [...] nieprawidłowo ustalił odszkodowanie na rzecz G. i K. P..

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. G. P. i K. P., reprezentowani przez r.pr. P. N., na podstawie art. 113 § 2 Kpa, wnieśli o wyjaśnienie treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...].

Wnioskodawcy zwrócili się o wyjaśnienie w jaki sposób należy rozumieć fragment uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., w którym organ wskazał na błędnie sformułowaną sentencję zaskarżonej decyzji Starosty [...]. Powołano przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, zgodnie z którym prawo do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na cele związane z inwestycjami drogowymi może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, gdyż jest wierzytelnością w rozumieniu art. 509 Kodeksu cywilnego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], wyjaśnił, że w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], uchylającej (i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji) decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] sierpnia 2019 r, znak: [...] prawidłowo wskazano, iż sentencja zaskarżonej decyzji Starosty została niewłaściwie sformułowana.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda [...] powtórzył za uzasadnieniem własnej decyzji z dnia [...] maja 2020 r. tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii przeniesienia roszczenia o wypłatę odszkodowania oraz wyjaśnił, iż cesję prawa do odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości w postępowaniu administracyjnym z zakresu ustalenia odszkodowania należy uznać za niedopuszczalną. Tym samym w ocenie Wojewody [...], organ I instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania odszkodowania na rzecz G. i K. P., gdyż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właścicielem przedmiotowej nieruchomości była "[...]" Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...].

Na powyższe postanowienie G. P. i K. P., reprezentowani przez r.pr. P.N., złożyli zażalenie. Skarżący podnieśli, iż Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem wyjaśnił treść uprzednio wydanej decyzji w zakresie nie objętym żądaniem tego wyjaśnienia. Wskazano, iż zgodnie z wnioskiem skarżący żądali wyjaśnienia fragmentu treści uzasadnienia w kwestii tego czy przysługujące podmiotowi pozbawionemu prawa własności do nieruchomości odszkodowanie za to wywłaszczenie, wywołuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ustalającym to odszkodowanie wobec podmiotu wywłaszczonego, względnie wobec podmiotu, który nabył od podmiotu wywłaszczonego przysługującą mu z tego tytułu wierzytelność.

Minister przechodząc do rozpatrzenia ww. zażalenia w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 113 § 1 Kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji (§ 2). Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3).

Minister podkreślił, że celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 Kpa jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Akcentowano, że w piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, iż przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji, niemniej jednak uznano za właściwe stanowisko, w myśl którego wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (A. Wróbel: w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 697). W szczególności, konstrukcja prawna, o której stanowi art. 113 § 2 Kpa, ograniczona jest tylko do wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań.

Minister podniósł, że wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami. Wyjaśnienie decyzji nie może też prowadzić do uzupełnienia decyzji. Wykładnia decyzji w trybie art. 113 § 2 Kpa nie może stanowić także konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3094/18).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Minister wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. brak jest jakichkolwiek sprzeczności pomiędzy jej osnową a treścią uzasadnienia. Organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania i stwierdzenia wadliwości operatu szacunkowego, w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Ministra decyzja wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego i nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych co do podjętego rozstrzygnięcia.

Minister podkreślił także, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, stąd nie może on ograniczyć się do zbadania zarzutów odwołania ale dostrzegając inne nieprawidłowości powinien dać temu wyraz w treści rozstrzygnięcia. Minister podał, że na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ odwoławczy, oprócz wykazanej wadliwości operatu szacunkowego dostrzegł również nieprawidłowość w sformułowaniu sentencji kontrolowanej decyzji. Mianowicie, Starosta [...] w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] ustalił odszkodowanie na rzecz G. i K. P. w oparciu o postanowienia umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2018 r. dotyczącej przeniesienia wierzytelności w postaci roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] negując możliwość przyznania, w opisanej wyżej sytuacji, odszkodowania na rzecz nabywców takiego roszczenia, przedstawił w sposób jasny i klarowny swoją ocenę prawną oraz wskazał, które podmioty są w niniejszej sprawie uprawnione do otrzymania odszkodowania. W ocenie Ministra, treść uzasadnienia decyzji nie może zatem obiektywnie wywoływać żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Minister zauważył także, że sam wniosek skarżących o wyjaśnienie treści decyzji opiera się na odmiennej ocenie stanu faktycznego sprawy. Skarżący we wniosku wprost wskazują, iż w ich ocenie prawo do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na cele związane z inwestycjami drogowymi może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, gdyż jest wierzytelnością w rozumieniu art. 509 Kodeksu cywilnego, domagając się niejako potwierdzenia tej okoliczności przez organ odwoławczy. Na marginesie dodał, że skarżący podobnie formułowali swoje zarzuty w późniejszym wniosku o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia, wskazując, iż konieczne jest uzupełnienie przedmiotowego postanowienia o wskazanie, iż są oni uprawnieni do odebrania (wypłacenia do rąk) przyznanych kwot odszkodowania.

Organ podkreślił także, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 18/18).

Minister za nieuzasadniony uznał również zarzut skarżących odnośnie nierozpoznania przez Wojewodę [...] istoty sprawy i wyjaśnienie treści uprzednio wydanej decyzji w zakresie nie objętym żądaniem tego wyjaśnienia. Zdaniem Ministra nawet gdyby przyjąć, jak wskazali skarżący, że ich intencją było uzyskanie wyjaśnień w zakresie problematyki nabycia od wywłaszczonego wierzytelności do ustalenia odszkodowania i idącej za tym nabyciem problematyki przymiotu strony w danym postępowaniu, to również w tym zakresie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek wątpliwości. Minister zwrócił uwagę, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu przed organem tak I jak i II instancji i oczywiście byli stroną tego postępowania. Wojewoda [...] w żadnym z fragmentów swojej decyzji nie negował ich statusu strony postępowania, a jedynie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego wyraził swoją ocenę prawną odnośnie podmiotów uprawnionych do odszkodowania.

Organ podkreślił, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcia, a także dokonywać jego interpretacji, z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 935/13).

Zdaniem Ministra skoro wątpliwości wskazane przez skarżących nie miały żadnego związku oraz wpływu na określenie woli organu, wyrażonej w decyzji jednoznacznie i precyzyjnie, to brak było również podstaw do wyjaśniania jej treści. Z tego powodu Minister uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i orzekł o odmowie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.P. (dalej: skarżący).

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie art. 54 § 3 ppsa zdanie drugie, poprzez jego nadużycie polegające na zastosowaniu zdania drugiego tego przepisu do zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zdanie to ma zastosowanie tylko do decyzji, która wcześniej została wydana w drugiej instancji, do czego w niniejszej sprawie nie doszło, a tym samym zdanie to nie mogło być tej sprawie zastosowane,

- naruszenie art. 19 i art. 20 w związku z art. 113 § 2 oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA), polegające na wyjściu organu drugiej instancji poza swoją właściwość, poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego w sytuacji, gdy w świetle art. 113 § 2 w związku z art. 138 § 1 i § 2 oraz w związku z art. 144 KPA organ drugiej instancji nie może wydać orzeczenia merytorycznego, zmieniającego orzeczenie organu pierwszej instancji, gdyż organ drugiej instancji nie jest organem, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wyjaśnienie i jej nie kontrolował, a w związku z czym nie może merytorycznie wypowiadać się w kwestii treści tej decyzji, a tym samym nie może wyjaśnić tej treści, albo odmówić jej wyjaśnienia,

- naruszenie art. 113 § 2 kpa, poprzez uznanie, że kwestia, która wyłoniła się w związku umownym nabyciem (odrębnym od nabycia nieruchomości) prawa do odszkodowania i idącego za tym prawa do wnioskowania o nie przez osobę właściciela nieruchomości nie wymaga wyjaśnienia, gdy jednoznacznie to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia decyzji nie zostało przedstawione: przy poruszeniu statusu procesowego właściciela nieruchomości będącego jednocześnie uprawnionym do odszkodowania z innego źródła niż nabycie nieruchomości, a także poprzez uznanie, że odpowiednie w tym względzie wyjaśnienie treści uzasadnienia rozstrzygnięcia decyzji skutkuje zmianą tego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy wnioskowane wyjaśnienie w ogóle treści tego rozstrzygnięcia nie dotyczy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem zatem instytucji wymienionej w art. 113 § 2 kpa jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie jest dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a contrario zatem, wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (por. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 - Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). Przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może natomiast służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Sąd podziela zatem stanowisko organu, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Organ w trybie art. 113 § 2 kpa nie może ani zmieniać decyzji ani dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 18/18).

Minister dokonując kontroli decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia dlatego nie ma podstaw do dokonywania jej wyjaśnienia na podstawie art. 113 § 2 kpa. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru zasadnie zastosował przepis art. 54 § 3 ppsa. i prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji odmawiając jednocześnie skarżącemu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Należy podkreślić, że celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 ppsa. Warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków. Z kolei określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu, jak już wskazano wyżej, jest ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas, gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanego rozstrzygnięcia, podobnie jak nieprawidłowa subsumcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Ministra, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. brak jest jakichkolwiek sprzeczności pomiędzy jej osnową a treścią uzasadnienia. Decyzja Wojewody [...] wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego i nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych co do podjętego rozstrzygnięcia w postaci stwierdzenia wadliwości operatu szacunkowego, a w konsekwencji uchylenia decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa,. Sąd podziela również stanowisko organu, że zadaniem organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy w całości z uwzględnieniem zarzutów odwołania. Także dostrzeżona przez organ kwestia dotycząca prawidłowego wskazania podmiotów uprawnionych i ustalenia na ich rzecz odszkodowania została przez organ wyjaśniona w sposób wyczerpujący. Organ przedstawił bowiem w sposób jasny i klarowny dokonaną przez siebie ocenę prawną w tym zakresie. Ocena ta nie może podlegać kontroli w trybie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ponieważ ocena merytoryczna decyzji może być dokonana w postępowaniu odwoławczym lub w jednym z trybów nadzorczych. Wniosek o wyjaśnienie wątpliwości orzeczenia bowiem nie jest i nie może być "dodatkowym środkiem zaskarżenia" uruchamiającym jeszcze jedno, dodatkowe, poza przewidzianymi przez ppsa oraz kpa, postępowanie kontrolne. Wbrew stanowisku skarżącego takiej oceny nie dokonał również Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.