I SA/Wa 2570/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr KOC/3408/Op/22 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania P. K. (Skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z 29 kwietnia 2022 r. nr [...] ustalającą w pkt 1), że zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] są Skarżący i A. K. oraz w pkt 2) od Skarżącego wysokość odpłatności za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w kwocie 2.260,84 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 marca 2022 r., a 2417,95 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał treść stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i stwierdził, że Skarżący – syn J. K. należy do grona osób obowiązanych do ponoszenia opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej, co wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć kosztów pobytu w placówce obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przypadku odmowy przez osoby wskazane w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 (umowa o wysokość świadczenia), jak i niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy.

W ocenie SKO, prawidłowo organ I instancji naliczył Skarżącemu opłatę za pobyt ojca w DPS w maksymalnej przypadającej na niego wysokości (1/2 z różnicy pomiędzy kosztami utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą uiszczaną przez J. K.), z uwagi na odmowę przez odwołującego wzięcia udziału w wywiadzie środowiskowym. Skarżący po wszczęciu postępowania w styczniu 2022 r. nie odpowiedział na żadne wezwanie o kontakt, nie ustosunkował się do prośby o umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, ani nie zajął stanowiska po zakończeniu postępowania dowodowego, mimo iż odbierał osobiście korespondencję od organu, który wskazywał na konsekwencje związane z brakiem współpracy.

SKO wskazało, że zawarcie przez ojca Skarżącego umowy dożywocia z pasierbem i jego żoną nie ogranicza kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS do osób zobowiązanych z umowy dożywocia. Istnienie cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym z powinowatych, krewnych czy nawet zstępnych, nie ma wpływu na zobowiązania pozostałych osób wymienionych, w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i nie może uzasadniać nałożenia obowiązku wyłącznie na osobę, która związana jest z mieszkańcem domu pomocy społecznej węzłem obligacyjnym. Przepisy określające krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat związanych z utrzymaniem w domu pomocy społecznej, nie mogą być modyfikowane mocą umowy cywilnoprawnej.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący winien rozważyć zasadność podjęcia współpracy z organem I instancji w kwestii opłat za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej celem skorzystania z ograniczeń w ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w kolejnym okresie rozliczeniowym. Ponadto, Skarżący ma możliwość ubiegania się o zwolnienie z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej (częściowo lub całkowicie), na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrzenie takiego wniosku uzależnione jest jednakże od przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pobieżną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności brak inicjatywy w zakresie zbadania sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącego, które to okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a który to błąd w konsekwencji doprowadził do nieuzasadnionego obciążenia skarżącego kosztami pobytu J. K. w DPS w kwocie przewyższającej zarobki Skarżącego;

2. art. 39 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedoręczenie w należyty sposób i niewykazanie przez organ, że rzeczywiście i prawidłowo doręczył Skarżącemu pismo dotyczące wywiadu środowiskowego, który to błąd doprowadził do niezasadnego przyjęcia, że skarżący odmówił udziału w wywiadzie środowiskowym;

3. art. 61 ust. 2d i ust. 2e ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący odmówił zawarcia umowy oraz odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w sytuacji gdy Skarżący nigdy wyraźnie nie odmówił przedstawienia informacji na temat swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej i takie informacje przekazywał organom w swoich pismach, co doprowadziło do niezasadnego ustalenia, że Skarżący powinien ponosić koszty pobytu J. K. w DPS oraz wysokości tych kosztów;

4. błąd w ustaleniach stanu faktycznego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia a polegający na ustaleniu, że Skarżący powinien partycypować w kosztach pozytu J. K. w DPS, przy jednoczesnym ustaleniu, że J. K. wskazuje, że jego sytuacja majątkowa jest dobra i stać go na zaspokojenie wszystkich swoich potrzeb, co doprowadziło do niezasadnego ustalenia obowiązku partycypacji Skarżącego w kosztach pobytu ojca w DPS;

5. art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie obowiązku partycypowania Skarżącego jako zstępnego w kosztach pobytu w DPS, w sytuacji gdy uczestnictwo małżonka i zstępnych następuje dopiero gdy sam pensjonariusz nie jest w stanie pokryć tych kosztów z powodu swoich niewystarczających dochodów, przy jednoczesnym ustaleniu, że J. K. ma możliwości dochodowe, których nie wykorzystuje, co doprowadziło do niezasadnego obciążenia Skarżącego kosztami pobytu w DPS;

6. art. 16 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak podjęcia przez organ działań już na etapie postępowania o udzielenie świadczenia i brak zbadania przez organ możliwości dochodzenia roszczeń przez świadczeniobiorcę od osób trzecich w sytuacji, gdy taki obowiązek ciąży na organie, a który to błąd doprowadził do niezasadnego obciążenia skarżącego kosztami pobytu J. K. w DPS;

7. art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że brak więzi emocjonalnej pomiędzy Skarżącym a ojcem, poczucie krzywdy i porzucenia są szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi zastosowanie art. 64 ww. ustawy.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W myśl art. 60 ust. 1 powołanej ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (...). Na podstawie art. 61 ust. 1 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Stosownie do treści ust. 2 art. 61 ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu (...), 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 (przy czym w przypadku osoby w rodzinie jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie), 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1) i 2).

Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12).

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 1 czerwca

2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten nałożony jest na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy dochód skierowanego do domu pomocy społecznej J. K. nie wystarcza na pokrycie kosztów jego pobytu w domu pomocy społecznej.

Z treści powołanych powyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że różnicą między kwotą uiszczaną przez mieszkańca domu, a kosztami pobytu w placówce obciąża się osoby zobowiązane (przed gminą).

W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca J. K. w domu pomocy społecznej jest Skarżący i jego siostra. Organy prawidłowo naliczyły Skarżącemu opłatę za pobyt ojca w DPS w maksymalnej przypadającej na niego wysokości (1/2 z różnicy pomiędzy kosztami utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą uiszczaną przez J. K.), z uwagi na odmowę przez odwołującego wzięcia udziału w wywiadzie środowiskowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że Skarżący po wszczęciu postępowania w styczniu 2022 r. nie odpowiedział na żadne wezwanie o kontakt, nie ustosunkował się do prośby o umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, ani nie zajął stanowiska po zakończeniu postępowania dowodowego, mimo iż odbierał osobiście korespondencję od organu, który wskazywał na konsekwencje związane z brakiem współpracy, co do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Skarga wniesiona przez Skarżącego nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw w omówionym zakresie.

Powyższa ocena odnosi się również do zarzutu naruszenia art. 64 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Stosownie do jego treści osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności w sytuacjach określonych w pkt 1-7 tego przepisu. W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej organ nie mógł bowiem badać spełnienia przez Skarżącego przesłanek określonych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, bowiem przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu toczącym się na wniosek strony o zwolnienie z opłaty, nałożonej uprzednio ostateczną decyzją lub wynikającej z umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z treścią uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17 "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt."

Sąd rozpoznający tę sprawę podziela powyższy pogląd. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 649/16; z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2819/17).

O treści przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej i warunkach jego zastosowania organ odwoławczy wszak pouczył Skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Skarżący o takie zwolnienie wnioskował.

Należy jednakże mieć na względzie, że organy pomocowe nie posiadają możliwości, zabezpieczenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Ustanowiony zaś w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia kosztów pobytu mieszkańca (w tym przypadku ojca Skarżącego) w domu pomocy społecznej jest natomiast pochodną wynikającego z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców.

Jeśli zaś chodzi o zawarcie przez ojca Skarżącego umowy dożywocia z pasierbem i jego żoną, to nie ogranicza ona kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej do osób zobowiązanych z umowy dożywocia. Jak trafnie w tym zakresie stwierdził organ, kwestia tego, czy pasierb należycie wywiązuje się z postanowień umowy o dożywocie łączącej go z ojcem Skarżącego, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1041/13 zauważył, że ustalenie istnienia cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym ze zstępnych, nie zwalnia organu z obowiązku zbadania sytuacji dochodowej pozostałych zobowiązanych z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Istnienie cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym ze zstępnych, nie ma bowiem wpływu na zobowiązania pozostałych osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym bardziej nie ma to więc wpływu, gdy umowę dożywocia mieszkaniec domu pomocy społecznej zawarł z pasierbem.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ani też przepisów postępowania powołanych w skardze. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.