I SA/Wa 2527/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 września 2020 r. nr KOA/2631/Op/20 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją z 30 września 2020 r., nr KOA/2631/Op/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z 17 lipca 2020 r., nr [...], przyznającej A. S. świadczenie w formie zasiłku celowego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z 4 lipca 2020 r. A. S. wystąpił o "przyznanie pomocy w sierpniu b.r." Wysokość tej pomocy wnioskodawca ocenił na łączną kwotę 1682 zł i wyliczył swoje potrzeby, w tym m.in. dwie pary butów do garnituru, dwa garnitury, cztery koszule, opłaty mieszkaniowe, leki i okulary progresywne, a także opłaty sądowe. A. S. wniósł również o przyznanie zasiłku na żywność w kwocie 1100 zł.

Decyzją z 17 lipca 2020 r. Burmistrz G. przyznał A. S. zasiłek celowy w wysokości 500 zł z przeznaczeniem na żywność w sierpniu 2020 r. Organ uzasadnił, że pomoc przyznana jest w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu", a wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia pomocą społeczną. W tych okolicznościach organ, w ramach posiadanych zasobów, przyznaje mu zasiłek celowy na żywność.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S. zarzucając organowi brak konkretów w uzasadnieniu decyzji oraz brak planu pomocy i podsumowania jego potrzeb, co umożliwiłoby ich zaspokojenie. Odwołujący się podniósł, że niezmiennie domaga się zasiłków w wysokości 1800 zł miesięcznie przez najbliższe pół roku, co pozwoli mu wyjść z trudnej sytuacji.

Decyzją z 30 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z 17 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 2 ust. 1, art. 7, art. 3 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ zaakcentował uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji o przyznaniu świadczenia. Wskazał, że ustawa nie precyzuje wysokości kwot, które przyznawane są przez ośrodki pomocy społecznej osobom uprawnionym. O wysokości przyznanego zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek. Uzależnione jest to od możliwości organu oraz potrzeb osób znajdujących w zasięgu jego działania.

Kolegium podniosło, że przyznana A. S. pomoc nie odpowiada wszystkim jego żądaniom. Jednak jest on osobą w wieku tzw. produkcyjnym, bez zdiagnozowanych niepełnosprawności i mógłby samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby, jeśli nie w całości, to przynajmniej w części. Organ zaznaczył, że w sprawie nie mamy do czynienia z odmową przyznania pomocy, tylko z jej przyznaniem, choć w wysokości nie satysfakcjonującej skarżącego. Zasiłek celowy nie jest jednak jedyną formą pomocy, którą otrzymuje skarżący. Otrzymuje on bowiem zasiłek okresowy oraz zasiłki celowe na inne potrzeby.

Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego organy podejmują w ramach uznania administracyjnego. Zatem sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3404/2018).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. S. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy przedmiotową decyzję należało uchylić w całości ze względu na naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz wyjście poza granice uznania administracyjnego, co powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego, a także niedozwolone pogarszanie sytuacji skarżącego przez organ pomocy społecznej. Skarżący opisał również swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną. Podniósł, że wysokość przyznanego świadczenia jest zbyt niska i nie wystarcza na zaspokojenie jego potrzeb, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest schematyczne, ogólnikowe i powielone z innych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą o pomocy społecznej".

Zgodnie z art. 3 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że powołany przepis wskazuje na zastosowanie przez ustawodawcę zasady subsydiarności (pomocniczości). Zasada ta opiera się na dwóch podstawowych założeniach: 1) właściwe organy władzy publicznej obowiązane są do umożliwienia przezwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze obywatelowi i jego rodzinie oraz 2) realizacja wspomnianej zasady nastąpi tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych będzie czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego i powszechnym oczekiwaniom – okażą się nie dość wystarczające (tek: J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa, Wolters Kluwer Polska, 2014)

Warunki umożliwiające przyznanie zasiłku celowego reguluje art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Z powyższego wynika, że przyznanie zasiłku celowego nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy wsparcia, organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyroki NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, Lex nr 3089443, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, Lex nr 3047163 oraz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, Lex nr 2974107). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że organ będąc zobowiązany do wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i dążąc do umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, uprawniony jest do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które ustala w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 812/18, Lex nr 2554808, z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1032/20, Lex nr 3061010, 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/19, Lex nr 2865600 oraz 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 299415).

W niniejszej sprawie w podaniu o udzielenie pomocy skarżący zwrócił się o "przyznanie pomocy w sierpniu b.r.", której wysokość ocenił na łączną kwotę 1682 zł. Podkreślił, że ma już przyznany zasiłek okresowy na lipiec 2020 r. w maksymalnym wymiarze. Kwota ta jednak nie zaspokaja jego bieżących potrzeb. Precyzując swoje oczekiwania wskazał na czternaście aktualnych i niezbędnych jego zdaniem potrzeb, które powinny zostać zaspokojone w drodze przyznanego zasiłku, pozostawiając wybór organowi. Decyzja objęta niniejszą skargą rozstrzygała wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na żywność ustalając jego wysokość na kwotę 500 złotych w sierpniu 2020 r.

W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem organy ustaliły, że skarżący jest już objęty pomocą nakierowaną na zaspokojenie potrzeb bytowych, którą regularnie otrzymuje w postaci zasiłków okresowych i celowych. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Przekonująco bowiem przedstawiły powody, dla których uwzględniły żądanie skarżącego, choć w wysokości niższej niż oczekiwana, oraz przedstawiły funkcje i cele przepisów prawa znajdujących w niniejszej sprawie zastosowanie. Ustalenia Kolegium, jak też organu pierwszej instancji znajdują odzwierciedlenie w należycie zebranym materiale dowodowym, który stanowi przede wszystkim przeprowadzony ze skarżącym wywiad środowiskowy. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. W tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17, Lex nr 2331257).

Nie można również pominąć tego, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Kontrola ta sprowadza się bowiem do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. W szczególności obowiązkiem sądu jest zbadanie czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia. Ponadto, sąd bada czy wyboru takiego organ dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na żywność w sierpniu 2020 r. w kwocie 500 zł organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a zatem zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie organy słusznie uznały, że ustalone okoliczności mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie uzasadniały przyznanie skarżącemu powyższego świadczenia w formie bezpośredniej wypłaty kwoty 500 zł, co należy traktować jako wsparcie finansowe nakierowane na zgłoszone potrzeby związane z zakupem żywności. Podkreślić należy, że program rządowy “Posiłek w szkole i w domu" przewiduje trzy formy wsparcia: posiłek, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Uwzględniając sytuację skarżącego, jak też mając na uwadze stan epidemii, należy uznać, że wybrana formuła wsparcia jest odpowiednia. Zaspokojenie potrzeb skarżącego określonych na wnioskowaną kwotę 1682 złotych nie było natomiast możliwe z uwagi na konieczność wsparcia również innych osób pozostających w potrzebie. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w zebranym materiale dowodowym, a ich uzasadnienia odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie podkreślić trzeba, że obowiązek pomocy społecznej “wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie zgłoszone przez nich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 ustawy wskazujący, że “potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej".

W świetle powyższego niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium skorzystało z merytorycznych kompetencji organu odwoławczego powtórnie rozpatrując całość sprawy. Fakt, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego okazała się odmienna od oczekiwanej przez skarżącego nie może sam z siebie prowadzić do wniosku, że w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia zasad jego prowadzenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest objęty pomocą społeczną i regularnie otrzymuje świadczenie w formie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych. Tym samym należy uznać, że organy rozstrzygające w ramach uznania administracyjnego wystarczająco uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku celowego, po rozważeniu przedstawionych przez skarżącego potrzeb oraz możliwości finansowych organu. Organy miały przy tym na uwadze kwoty świadczeń z pomocy społecznej, które skarżący dotychczas otrzymał i nadal otrzymuje oraz cele pomocy społecznej określone w ustawie. Zaskarżone rozstrzygnięcia nie noszą zatem cech dowolności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.