I SA/Wa 2523/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 17 maja 2021r. nr D0.1.7614.192.2021.AG działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 czerwca 2021 r. znak NW/illa/77234/250/09, stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0056 ha, obręb 54, zajętej pod drogę publiczną, gminną - ul. [...].

W uzasadnieniu minister podał, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm, dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Odnośnie do ww nieruchomości (działka [...] wydzielona z działki nr [...]) organ podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła ona własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego lecz stanowiła ona własność J. L. (L.), na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z dnia 27 października 1973 r., a obecnie ww. działka stanowi własność W. L. (L.), co potwierdza księga wieczysta nr [...].

Wg organu, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (ul. [..] w [...]), co ustalono na podstawie:

- uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach Nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112),

- mapy do celów prawnych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 marca 2021 r. pod nr P.2468.2021.379, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, na której widnieje adnotacja, sporządzona przez ww. geodetę, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. wydzielona działka nr [...] w obrębie 54 w całości znajdowała się w pasie drogowym ul. [...].

Organ wyjaśnił, że do spełnienia przesłanki władania nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma bowiem obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Ponadto, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stanął na stanowisku, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, gdyż nie ma możliwości wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnie oznaczonych działkach ewidencyjnych. Organ podał ponadto, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Wg ministra w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy m.in. metryka ul. [...], w [...], założona w dniu 20 grudnia 1991 r., z której wynika, że droga była ogólnodostępna, oświetlona. Wg tej metryki na ulicy występowały już: kanalizacja ogólnospławna, wodociąg i przewody elektroenergetyczne a także sieci elektroenergetycznej. Ponadto ulica posiadała nawierzchnię bitumiczną i gruntową. Minister wskazał też na fragment kopii rejestru umów i aneksów na zadania remontowe zawarte w Urzędzie Miejskim w [...] do 31 grudnia 1998 r., w której wykazana jest umowa z 1995 r. dotycząca bieżących remontów, obejmujących ul. [...], oraz pismo Naczelnika Wydziału Skarbu w Urzędzie Miejskim w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2015 r., znak WS-NG.6822.3.13.2012 informujące, że remont wjazdu znajdującego się na terenie działki nr [...] nastąpił na zlecenie i koszt Gminy [...]; a także na oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia 10 stycznia 2011 r., z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu Gminy Miasta [...], która ponosiła koszty eksploatacji i konserwacji oświetlenia ulicznego, koszty zimowego utrzymania przedmiotowej ulicy, jak również bieżącego utrzymania nawierzchni drogi i oznakowania pionowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania minister wyjaśnił, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ww. ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 i z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12). Wg organu mapa stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną zwłaszcza że geodeta uprawniony zobowiązany jest sporządzić taką mapę z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy.

Decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 maja 2021r. zaskarżył zarzucając ministrowi:

- brak wykazania przez organ I i II instancji, w sposób niebudzący wątpliwości, spełnienia przesłanki zajęcia części działki nr [...] w obr. 54 pod drogę publiczną, a tym samym władania przez Gminę tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r.;

- brak wyjaśnień w zakresie rozbieżności pomiędzy granicami ulicy [...], czyli drogi, wskazanej w uzupełniającej metryce drogi z 1999 r., a granicami "rzekomego zajęcia pod drogę" części spornej działki wrysowanej przez geodetę na mapie do celów prawnych;

- brak pouczenia strony postępowania przez organ I instancji o możliwości wzruszenia mocy dowodowej dokumentu, jakim jest mapa do celów prawnych, wykorzystana jako dowód w niniejszej sprawie, co pozbawiło go prawa do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i skutecznej ochrony swoich interesów;

- podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie budzącego wątpliwość materiału dowodowego, jakim jest mapa sytuacyjna do celów prawnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w Warszawie znak DO. 1.7614.362.2021.AG z dnia 6 września 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 30 czerwca 2021 r. znak NW/llla/77234/250/09 oraz o przeprowadzenie przeciwdowodu na zajętość działki, jakim jest mapa do celów prawnych, wykorzystana jako dowód w niniejszej sprawie, zawierająca wykaz materiałów źródłowych potwierdzających zajętość ww działki pod drogę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan prawny w tej sprawie nie był kwestionowany. Jak słusznie wskazał minister, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym przypadku) podmiotu publicznoprawnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego. Istotne jest przy tym, że skarżący nie kwestionuje ani przebiegu ogrodzenia posesji, którą formalnie nabył po dacie istotnej z punktu widzenia przepisów ustawy ani tego, ze nieruchomość leży w ciągu drogi publicznej.

Wg zarzutów skargi z akt nie wynika, że przed 1998r. sporna działka o pow. 56 mkw była zajęta pod drogę, skarżący podnosi, że nie ma bezpośredniego dowodu wskazującego na to, że 31 grudnia 1998r. działka była we władaniu zarządcy drogi. Tego rodzaju narracja, w okolicznościach tej konkretnej sprawy - nie jest wystarczająca do obalenia płynącego z zasad logiki i doświadczenia życiowego domniemania. Istotne jest bowiem, że (jak ustalił organ I instancji) wiosną 1999r. na ww działce ze środków publicznych i z inicjatywy zarządcy drogi – zostały wybudowane z kostki stałe zjazdy z poszczególnych posesji w kierunku remontowanej nawierzchni jezdni. Ówczesny właściciel nieruchomości nie negował ww czynności, nie sprzeciwiał się im, i nie wymagał zgody na zajecie części jego nieruchomości pod wybudowanie zjazdu. Powyższe w ocenie Sądu świadczy o tym, że ww teren położony poza swoim ogrodzeniem ówczesny właściciel traktował jako część drogi publicznej, inaczej nie wyraziłby zgody na tak daleko idącą ingerencję jak jednoznaczne zajecie jego gruntu przez inny podmiot pod stałą budowlę. Skarżący nie wykazał przy tym, co ewentualnie mogło lec u zmiany w świadomości właściciela ww gruntu w okresie od 31 grudnia 1998r. do marca 1999r. (o ile w ogóle taka nastąpiła), tj, że w tym czasie zmieniała się jego koncepcja co do kwestii wielkości czy szerokości pasa drogowego sięgającego jego ogrodzenia. Żadnych tego typu argumentów w sprawie nie przedstawiono. Proste zaś negowanie ustaleń organu w realiach tej sprawy nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

Jeśli zaś chodzi o kwestię władania publicznoprawnego - organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, które nie budzi wątpliwości, a stanowisko swoje rzeczowo i szeroko uzasadnił. Także i w tym zakresie, poza kwestionowaniem władztwa nad częścią drogi publicznej, skarżący nie przedstawił kontrargumentów czy dowodów świadczących o braku władania zarządcy drogi tą jej częścią – wybudowaną ze środków publicznych i zajętą pod powszechnie ogólnie dostępne pobocze. Samo zajęcie gruntu pod urządzony na stałe pas drogowy, pobocze czy będące jego częścią zjazdy (jak ma to miejsce w sprawie niniejszej) – oznacza publicznoprawne władanie ww areałem gruntu. Ponadto władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, zresztą zjazdy zostały wybudowane dla każdej sąsiedniej posesji wzdłuż ww drogi. Trudno przy tym uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności faktycznych związanych np. z konserwacją oświetlenia ulicznego czy odśnieżaniem - tylko na działkach o konkretnych numerach ewidencyjnych. Zarzuty skargi w tym zakresie pozostają zatem nieuzasadnione. Skarga opiera się na gołosłownym zaprzeczeniu zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy bez wskazania na to jakichkolwiek kontrdowodów czy kontrargumentów.

W konsekwencji nie można przyjąć, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na mapie do celów prawnych, uznanej przez skarżącego za budzący wątpliwość materiał dowodowy. Mapa odzwierciedla stan nieruchomości z końca 1998r., a jej istotnym i znaczącym elementem jest istniejące od lat stałe ogrodzenie. Jak ewidentnie wynika z akt sprawy, na początku 1999r. nawierzchnia ww drogi publicznej została odnowiona, a do samego ogrodzenia ze środków gminnych zostały wybudowane zjazdy, które istnieją do dziś a ich położenie i zasięg – nie budzą wątpliwości. Powyższe zostało jedynie odwzorowane na mapie, która potwierdza istnienie pewnego konkretnego i stałego stanu faktycznego. Wobec tego chybiony jest zarzut co do tego, ze mapa stanowi niewiarygodny dowód w sprawie skoro odzwierciedla stałe elementy zagospodarowania terenu istniejące w dacie ściśle zbliżonej do tej, o której mowa w art. 73 ustawy.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa). W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych (art, 7, art 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa), ani do naruszenia art. 73 ustawy. Sąd nie uznał w szczególności, że można organowi zarzucić przekroczenie zasad swobodnej oceny materiału dowodowego.