I SA/Wa 2411/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 1 lipca 2022 r. nr KKU-227/21 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 1 lipca 2022 r KKU-227/21 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] z dnia 27 sierpnia 2021 r. o sygn. NP.6825.2.2015 utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 23 sierpnia 2021 r. o sygn. GN-IV.7531.9.2015.SJ odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...], własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka gruntu numer [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]- VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]

Decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych

KKU wskazało, że działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Wojewoda [...] wskazaną powyżej decyzją odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...], na własność mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość oznaczoną na wstępie. Wojewoda ustalił, że sporna działka stanowi własność SP na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. Akt. Ns [...]. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, jeżeli jest związane z realizacją jej zadań. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ustawy gminnej) do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Istotną przesłanką do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy jest, zdaniem Wojewody, fakt, że mienie będące przedmiotem postępowania służy wykonywaniu określonych zadań własnych gminy. Wskazał także, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które jest obecnie i bezpośrednio związane z realizacją jej konkretnych zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 1845/00 LEX nr 81662, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., I OSK 407/08 LEX nr 518293). Wojewoda [...] ustalił, że na spornej działce znajduje się budynek, który został wybudowany prawdopodobnie na początku lat pięćdziesiątych i był przeznaczony na cele oświatowe. Z dokumentów będących w posiadaniu gminy wynika, że w 1963 r. nieruchomość była w posiadaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Wydział Oświaty i Kultury (pismo nr O.K.lV.4b/ł/63). W budynku tym do 1988 r. mieściła się szkoła funkcjonująca jako Szkoła Podstawowa w [...], a do 31 sierpnia 1998 r. pozostała jeszcze klasa przedszkolna jako oddział Szkoły Podstawowej w [...], prowadzona przez Gminę [...]. W budynku tym zamieszkiwali nauczyciele, a obecnie emerytowani nauczyciele posiadający prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie karty nauczyciela, z którymi zawarto umowy najmu. Gmina [...] włada przedmiotową nieruchomością od 1990 r., dokonując remontów i dostosowując pomieszczenia do zamieszkania. Część pomieszczeń wykorzystywana jest jako mieszkania socjalne. Zdaniem Wojewody wobec powyższych faktów nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy, gdyż część z nich jest już zasiedlona a część wymaga generalnego remontu. Realizacji zadania określonego art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy gminnej nie stanowi przejmowanie już zasiedlonych lokali (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. I OSK 1923/10); Wojewoda wskazał, że zgodnie z przyjętą praktyką sądów administracyjnych, nie można uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych związane jest z realizacją zdań gminy, jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Na spornej działce nie może być realizowane zadanie określone w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy gminnej, ponieważ mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości w tych lokalach mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Wojewody nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane, a więc nie jest możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków gminy skoro mieszkania te takie potrzeby już zaspokoiły (wyrok. WSA z dnia 13 marca 2007 r., I SA/Wa 636/06). Wojewoda mając na uwadze powyższe okoliczności uznał, że sporna działka nie może służyć realizacji zadania przez Gminę jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe, ponieważ mieszkańcy tej gminy mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w tej nieruchomości. Wobec tego brak jest bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem spornej działki gminie, a jej zadaniami, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy; Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość na dzień złożenia wniosku o komunalizację nie służyła bezpośrednio realizacji zadań własnych gminy poprzez zaspakajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego a w konsekwencji merytoryczne przesłanki wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy nie zostały spełnione.

Z decyzją tą nie zgodziła się gmina i złożyła odwołanie wskazując na naruszenie art. 5 ust 4 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy spornej działki. Art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy gminnej poprzez przyjęcie, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmuje jedynie sprawy w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że zadania gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych są realizowane w oparciu o przepisy o samorządzie gminnym z pominięciem przepisów tej ustawy. Zdaniem gminy decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, ustawy komunalizacyjnej, ustawy gminnej i ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Gmina podniosła, że niewątpliwie zadaniem Gminy zgodnie z przepisami art. 7 ustawy gminnej jest zadanie zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty. A jednym z nich jest gminne budownictwo mieszkaniowe(art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy gminnej), które zarazem jest pojęciem bardzo ogólnym i obejmuje nie tylko budownictwo mieszkaniowe, ale również gospodarowanie i oddawanie w najem, co potwierdza przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu - tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Objęta wnioskiem Gminy nieruchomość zabudowana jest budynkiem parterowym, wybudowanym w latach 50-tych, dawniej przeznaczonym na cele oświaty ostatecznie do 1998 roku, w części zamieszkałej przez nauczycieli. Gmina wskazała, że włada przedmiotową nieruchomością od 1990 roku, a sam budynek niewątpliwie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy; Część obiektu stanowią lokale mieszalne, drugą lokale socjalne zgodnie z zawartymi umowami najmu w 50 % zamieszkałe. Pozostałe 50% to lokale niezamieszkałe (1 lokal mieszkalny i 1 socjalny), które wymagają poniesienia nakładów finansowych związanych z remontem i przygotowaniem ich do najmu. Gmina podniosła, że zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Gmina nie może ponosić kosztów związanych z remontami nieruchomości, które nie stanowią jej majątku. Zaznaczyła, że obecnie są złożone wnioski o przydział lokali z zasobu komunalnego gminy, których ze względu na ich stan techniczny nie można przydzielić do zamieszkania, a tym samym nie można zrealizować zadania własnego Gminy, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, a główny powód stanowi brak tytułu własności do nieruchomości. Podniosła także, że lokale, o których mowa wyżej są również ujęte w "Wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2017- 2021", stanowiącym załącznik do Uchwały Rady Gminy [...] Nr XXIV/164/2016 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2017-2021 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. 4203, zm.; 2017 r. poz. 2149,2458, 2018 r. poz. 3083). Zdaniem skarżącej, zaistniałe okoliczności oraz faktyczne użytkowanie nieruchomości związane jest z wykonywaniem jej zadania własnego, obejmującego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gospodarki nieruchomościami.

KKU po ponownym rozpoznaniu sprawy i analizie materiału dowodowego wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Z przepisu tego wynikają przesłanki konieczne do łącznego spełnienia dla komunalizacji tj.: 1) wniosek zainteresowanej gminy; 2) własność Skarbu Państwa, 3) niepodleganie danego mienia komunalizacji ex lege z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie wcześniejszych ustępów w art. 5 ustawy, 4) związek z realizacją zadań gminy i przede wszystkim: 5) uznaniowy charakter decyzji, tj, możliwość podjęcia przez organ różnych (odmiennych) decyzji w tym samym stanie faktycznym stosownie właśnie do "uznania". KKU zwrócił uwagę, że przepis ten, zwłaszcza przy ocenie na datę jego wprowadzenia, umożliwiał wyjątkową komunalizacje mienia, które nie podlegało takiej komunalizacji ex lege (z art. 5 ust. 1 lub 2 a nie z art. 5 ust. 4 ustawy) i nie można było stwierdzić nie tyle komunalizacji co należenia do gminy, pomimo, że było wykorzystywane w działalności gmin. Wynikać to mogło bowiem z przesłanek negatywnych komunalizacji, tj. np. tego, że dane mienie należało do Państwowego Funduszu Ziemi tudzież przedsiębiorstwa państwowego (które miało formalnie ustanowiony zarząd) albo było formalnie we władztwie organu administracji rządowej, a mimo to podmioty te np. udostępniały gminie dane mienie i było ono im w istocie zbędne, a wykorzystywane przez gminę. Co więcej wówczas nie było systemowej regulacji w zakresie gospodarki nieruchomościami, która umożliwiała przekazanie mienia gminie. Nie było również samorządowego organu w postaci starosty, który wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej gospodarowałby mieniem SP (wojewoda działał m.in. przy pomocy urzędów rejonowych). W ocenie KKU w tej sprawie przesłanka wskazana w pkt 1 (wniosek Gminy) jest oczywista. Natomiast zarówno odwołanie jak i skarżona decyzja ogniskują się na przesłance z pkt 4, tj. związku z realizacją zadań własnych Gminy. Przy tym w zakresie tej przesłanki Gmina opiera się na własnej interpretacji przepisów, a Wojewoda dodatkowo odwołuje się także do orzecznictwa, prawidłowo podnosząc twierdzenia (za orzecznictwem) co do konieczności bezpośredniego i aktualnego związku z zadaniami gminy. Z kolei, w ocenie KKU, przesłanka w pkt 5 jest w istocie pomijana, chociaż w ocenie KKU ma równie istotne znaczenie w sprawie, a wręcz może mieć znaczenie przesądzającej stosownie do zasady szybkości i prostoty postępowania. Wszystkie przesłanki muszą być bowiem spełnione łącznie. Pozostaje zatem do rozważenia ostatnia przesłanka komunalizacji wyrażona w art. 5 ust. 4 ustawy w wyrazie "może", a więc nie "musi". Ta dość oczywista wykładnia literalna w najkrótszy sposób streszcza istotę decyzji uznaniowych. Aby jednak taka decyzja nie była decyzją dowolną a przy tym osadzoną w obiektywnych przepisach, w ocenie KKU w dalszych rozważaniach mieć należy na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym w kontekście innych przepisów, mogących (nawet lepiej zabezpieczać te interesy). KKU w pełni podzieliło i uznało za własne ugruntowane orzecznictwo, podnosząc choćby za wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2020 r., w sprawie pod sygn. akt I OSK 1542/19, że okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (jest to tzw. ocena administracyjna stanu faktycznego), jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie (uznanie administracyjne) zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92, niepubl.). Abstrahując od aktualnej systemowej kompetencji starosty (a nie wojewody) co do całościowego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa KKU podkreśliło, że zasadniczą płaszczyzną oceny administracyjnej w tej sprawie jest ocena celowości i racjonalności, a nie wykazanie, że SP ma już ostateczne szczegółowe plany związane z każdą częścią spornej działki. Ta ocena - w szczególności celowości i racjonalności - ma być przy tym dokonana, stosownie do wyroku WSA, przez organy komunalizacyjne. KKU nie podziela przy tym pojmowania uznaniowości jako konieczności jednoznacznego wykazania przez Wojewodę, że konkretna działka nie tylko ma służyć konkretnemu celowi w interesie ponadlokalnym, lecz także że nie może służyć celowi lokalnemu. W ocenie KKU uznaniowości nie można sprowadzać, np, błędnie uznając ją za dowolność, w istocie do związania organu, który musi udowodnić w zakresie SP (będącego także osobą prawną - aby nie utracić konstytucyjnie chronionego prawa własności), że żądane rozstrzygnięcie jest sprzeczne z przepisami. W ocenie KKU uznaniowa decyzja w przedmiotowym zakresie mogła się ograniczyć nawet do bliżej niesprecyzowanych planów i zamierzeń (Wojewody). KKU podkreśliło, że SP, jak zresztą każdy inny podmiot (osoba prawna lub fizyczna), może być właścicielem - tu spornej działki (co jest okolicznością bezsporną) - i nie jest wyłączony spod konstytucyjnej ochrony tego prawa (por. art. 20, art. 21 ust. 1 i art 64, zwłaszcza ust. 2, Konstytucji RP). Nierozłączną częścią prawa własności jest przy tym prawo do decydowania o rozporządzaniu lub nierozporządzaniu tym prawem. Wobec powyższego KKU podkreśla, że zgromadzony materiał dowodowy, wbrew pozorom, jest w istocie "bezsporny" (dla Wojewody i dla Gminy, a w szczególności niekwestionowany w odwołaniu. KKU wskazało, że w powyższym świetle w kategoriach wyjątku można rozpatrywać art. 5 ust. 4 ustawy. Regulacje wyjątkowe wymagają przy tym wykazania i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto o szczególności art. 5 ust. 4 ustawy świadczy w ocenie KKU, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy, bez jej powiązania z treścią całej ustawy komunalizacyjnej, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać można za działanie znajdujące, zwłaszcza wraz z upływem czasu, coraz bardziej wątpliwe uzasadnienie w obowiązującym systemie prawa i w okolicznościach tej sprawy. Wątpliwości wywoływać może przy tym stosowanie w miejsce regulacji ogólnych szczególnego przepisu ustawy komunalizacyjnej, która w dodatku była wprowadzona prawie 30 lat temu przepisami wprowadzającymi ustawę gminną. W ww. kontekście KKU wskazała przykładowo, że art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza zasadniczą możliwość wręcz darowania Gminie jakiejkolwiek działki Skarbu Państwa, tyle że sformułowany jest tam istotny warunek w brzmieniu: w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, W analizowanym przypadku niejako "zastępcze" zastosowanie ustawy komunalizacyjnej celem uwłaszczenia Gminy nie dość, że niezrozumiałe, to rodziłoby jeszcze wątpliwości co do obejścia powyższej regulacji ogólnej i ustanowionego w niej w interesie społecznym warunku. Nie bez znaczenia dla oceny uznaniowości w sprawie jest też ocena nie tylko pod względem legalności, lecz też gospodarności (por. sankcje karne z tym związane). Analogiczne wątpliwości jak powyżej (dot. przynajmniej obejścia właściwych regulacji etc.) mogą wynikać z faktu, że gmina - jak sama twierdzi - zdaje się już wykonywać przynajmniej w części zadania uznawane za własne. Przy tym Gmina zdaje się twierdzić (w sposób niepodzielany przez KKU), że przejęcie tego mienia warunkuje wykonywanie zadań własnych. Co więcej ma to warunkować - z pominięciem właściwych regulacji - wykorzystanie niemal archaicznej instytucji komunalizacji z art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzonej kilkadziesiąt lat temu w dodatku w przepisach wprowadzających regulacje konstytuujące samorząd lokalny we właściwym tego słowa znaczeniu. Konkludując, w opinii KKU, decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny, na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma więc charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia SP na rzecz wnioskującej gminy, nawet w sytuacji ustalenia, że dane mienie SP służy realizacji zadań wnoszącej gminy i nie służy aktualnie celom ponadlokalnym, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się przykładowo ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Toteż KKU nie podziela ewentualnych (zresztą niepodniesionych) zarzutów co do naruszenia uznaniowości. A zatem już ta okoliczność (nawet przy spełnieniu innych przesłanek komunalizacji) jest wystarczająca do odmowy.komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy. Konkludując, w indywidualnych okolicznościach tej sprawy oraz stosownie do zasady swobodnej oceny dowodów i uznania administracyjnego, w ocenie KKU niezależnie od ewentualnego (nie)spełnienia innych przesłanek komunalizacji nie można stwierdzić, także systemowo (z uwzględnieniem właściwych regulacji dot. darowania mienia gminom) racjonalności i celowości komunalizacji na podstawie art. 5 ust, 4 ustawy. Wynika to w szczególności z faktu, że obecnie (w przeciwieństwie do ww. przepisu, sprzed kilkudziesięciu lat i to w istocie przejściowego w dodatku w ustawie wprowadzającej, nie bez przyczyny tak zwanej) systemowy i również "uznaniowy" art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza o wiele dalej idące gwarancje zabezpieczenia interesu społecznego. Bez istotnego znaczenia może być przy tym ewentualne twierdzenie, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej mogłaby być w danej sprawie oceniana jako obejście ww. zabezpieczenia, czy też opłat (taksy) notarialnej. KKU miała bowiem przede wszystkim na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności możliwość jego realizacji w optymalny obecnie sposób oraz przy ocenie systemowo i całościowo właściwego organu Reasumując, w świetle powyższego KKU po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymała w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że nieruchomość położona w obrębie [...]i oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objęta KW nr [...], od wielu lat służyła i służy nadal realizacji zadań własnych Gminy wynikających z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem parterowym (wzniesionym w latach 50-tych), który do 1998 roku był przeznaczony na cele związane z realizacją zadania w zakresie oświaty, tj. prowadzenie Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym, potem przekształconej w Oddział Przedszkolny Szkoły Podstawowej w [...]. Ponadto, część nieruchomości była przeznaczona na mieszkania dla nauczycieli i służyła realizacji zadań zgodnie z Rozdziałem 7 Karty Nauczyciela. W dniu 1 marca 1996 r. działający w imieniu Skarbu Państwa Kurator Oświaty w [...] przekazał Gminie [...] prowadzenie szkół podstawowych, jak również majątek trwały służący realizacji tego zadania obejmujący między innymi majątek znajdujący się w [...], czego potwierdzeniem są znajdujące się w aktach sprawy protokoły. Zdaniem skarżącej już w tamtym czasie objęte wnioskiem Gminy mienie służyło niewątpliwie realizacji zadania własnego Gminy, o którym mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) tj, edukacji publicznej. Po likwidacji funkcjonującej tam placówki oświatowej, budynek został przeznaczony na realizacje zadania własnego Gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe służące zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, co wynika wprost z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 7 powoływanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Część obiektu stanowią lokale mieszkalne i lokale socjalne. Pozostała część budynku wymaga wykonania prac budowlanych, mających na celu przygotowanie lokali mieszkalnych, które mogą zostać przeznaczone dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, którzy wymagają udzielenia przez gminę pomocy w tym zakresie. Od wielu lat lokale mieszkalne i socjalne znajdujące się w budynku zlokalizowanym na terenie nieruchomości objętej wnioskiem Gminy o przekazanie w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym były przedmiotem umów najmu dla tej nieruchomości. Na przestrzeni lat zmieniali się najemcy lokali, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowy najmu. Zdaniem skarżącej nie można mówić, że potrzeby zostały zaspokojone, gdyż proces jest ciągły, szczególnie w odniesieniu do lokali socjalnych. W opisanym stanie faktycznym nieruchomość położona w obrębie [...] związana jest z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym i związek ten ma charakter bezpośredni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że przejęcie przez gminę nieruchomości w powołanym trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też ocena okoliczności, ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92). Użycie w przepisie art. 5 ust 4 ustawy wyrazów "może być przekazane" wskazuje bowiem, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 80).

Stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przedmiotem postępowania jest zabudowana nieruchomość Skarbu Państwa, położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka gruntu numer [...] o pow. [...] ha, uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] - VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

Zgodnie z art.7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Jak wynika z materiału dowodowego w budynku znajdującym się na opisanej nieruchomości znajdują się lokale mieszkalne, które w części zamieszkane są przez emerytowanych nauczycieli na podstawie ustawy Karta Nauczyciela - obecnie wynajmowane im przez Gminę a w części lokale socjalne. Natomiast dwa lokale - jeden mieszkalny, a jeden socjalny są przeznaczone do remontu. Jak wynika również z materiału dowodowego dochód z wynajmu tych lokali stanowi dochód gminy. Z materiału dowodowego wynika również, że skarżąca włada przedmiotową nieruchomości od 1990 r. dokonując w niej remontów i dostosowując pomieszczenia do zamieszkania (także po likwidacji placówki oświatowej), a także czerpiąc z niej korzyści. Zatem nieruchomość ta jest już zasiedlona. Powyższe oznacza, że skarżąca nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości, na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie można bowiem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych związane jest z realizacją zadań gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Przedmiotowa nieruchomość realizacji tego zadania przez skarżącą nie może służyć, gdyż mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości przez to, że w tych lokalach mieszkają mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane. Nie jest więc również możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków gminy skoro mieszkania te takie potrzeby już zaspokoiły. Brak jest tym samym bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem tego mienia gminie a zadaniami gminy, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań, zasiedlonych lub takiego, które może być użyte na ten cel w przyszłości, po remoncie wskazanych przez gminę lokali. Organy zatem zasadnie przyjęły, że nie można uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego, a skoro gmina czerpie z lokalu dochody to funkcja gminy nie polega wyłącznie na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz również na pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu.

Zdaniem Sądu oznacza to, że skarżąca gmina nie spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Możliwości skorzystania przez skarżącą gminę z powołanej regulacji prawnej stoi także na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Skoro Gmina [...] nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych w sposób, który uzasadniałby przekazanie jej tej nieruchomości na własność to przekazanie przedmiotowej nieruchomości na własność gminy służyłoby w istocie przysporzeniu majątkowemu. Sąd podziela zatem w tym zakresie stanowisko organów zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji.

W ocenie Sądu, także fakt, że dany budynek, w którym znajdują się również lokale socjalne, wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy sam przez się nie uzasadnia twierdzenia, że gmina realizuje zadania własne w zakresie budownictwa mieszkaniowego czyli pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Okoliczność zaś, że gmina czerpie pożytki w postaci pobierania czynszu z lokalu stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy pomimo, że lokal ten stanowi własność Skarbu Państwa, oznacza, że może to czynić bez ograniczeń. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. (I OSK 408/08), a także w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. (I OSK 1923/10), gdyż celem przepisu art. 5 ust. 4 omawianej ustawy nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi w dacie składania wniosku przez nią konkretnymi - a nie dopiero zamierzonymi czy byłymi zadaniami. Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mogącego być użytym na ten cel w przyszłości. Stąd nie ma znaczenia okoliczność, że skarżąca w budynku tym realizowała zadanie związane z prowadzeniem szkoły skoro od 1998 r. szkoła już nie jest prowadzona a jedynie zamieszkują w nim nauczyciele którym zostały te lokale przyznane na podstawie Karty Nauczyciela a pozostałe lokale zostały przekształcone na lokale mieszkalne, z których tylko część stanowi lokale socjalne, dodatkowo zasiedlone.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji w sposób pozwalający na ich weryfikację. Nie naruszyły przy tym granic swobodnego uznania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa orzekł jak w sentencji.