I SA/Wa 2384/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. nr KOC/3132/Pd/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lipca 2022 r. nr KOC/3132/Pd/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 maja 2022 r. nr 260/2022 negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent M.st. Warszawy nr 260/2022 postanowieniem z dnia 6.05.2022 r. zaopiniował negatywnie projekt podziału działki nr [...], położonej w obrębie [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł [...].

Kolegium rozpatrując zażalenie wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy).

Ustalenia planistyczne odnieść należy do całości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie oraz do każdej z działek, która miałaby powstać na skutek jej podziału. Następnie kluczowe znaczenie odgrywa udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Przez zgodność z ustaleniami planu rozumieć należy zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok II SA/Wr 746/19).

Opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym

w planie. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza

(nie stwarza) hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014r. I OSK 107/13). Ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 23 listopada 2005r. I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637, Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega na tym,

że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny (por. II SA/O1 748/19).

W utrwalonym orzecznictwie pojawiają się odrębne wyroki (por. I OSK 2721/19) dopuszczające wydzielenie działek gruntu niezgodnie z liniami rozgraniczającymi poszczególne funkcje zagospodarowania terenu określone w planie. Jednakże taki podział jest dopuszczalny jedynie gdy np. działki w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spełniają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, takie jak chociażby norma powierzchniowa, czy intensywność zabudowy.

Reasumując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, iż podział nieruchomości musi uwzględniać linie rozgraniczające funkcje terenu określone w planie, część sądów dopuszcza taki podział pod warunkiem,

iż poszczególne części działki spełniają wymogi podziału określone w planie.

Jak wynika z akt sprawy dla przedmiotowego terenu obowiązuje uchwała

nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Jak wynika z treści wniosku projektowana działka [...] obejmuje kilka terenów, min. [...] oraz [...]. Pierwszy z nich stanowi teren inwestycyjny

o max pow. zabudowy 50%, drugi stanowi teren ciągu komunikacyjnego z zakazem wprowadzania zabudowy. Dla projektowanej działki [...] powierzchnia zabudowy wynosi [...] ha, co przy powierzchni [...] ha powoduje iż planowany parametr powierzchni zabudowy wyniesie 63%. Przedmiotowa działka znajduje się m.in.

na terenie oznaczonym [...] dla którego ten parametr wynosi 50 %.

Z tych względów odmowa zaopiniowania projektu podziału nieruchomości była zasadna.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 93

ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny

z ustaleniami planu miejscowego, a nie z opiniami jego autorów. O ile stanowisko zawarte w piśmie z dnia 25.04.2022 r. jest korzystne dla skarżącego, powyższe rozważania autorów planu winny znaleźć się w planie zagospodarowania przestrzennego, w paragrafie 12 planu, a nie w opiniach sporządzanych dla skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Sama "intencja autorów planu" nie stanowi podstawy prawnej do wydania korzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego.

Działka nr [...] obejmuje swym zasięgiem kilka działek usługowych o różnej intensywności zabudowy. Mając na względzie stanowisko NSA (por. I OSK 2721/19) dopuszczalny jest taki podział, jednakże tylko w przypadku, gdy działki w granicach terenu spełniają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza zakaz "bilansowania", czy ustalania średniej dla kilku terenów, które obejmuje działka.

Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] zarzucając mu naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które nie odpowiada wymogom przewidzianym w obowiązujących przepisach oraz w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy mimo licznych uchybień wskazanych w zażaleniu oraz w skardze;

- art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwaną dalej "u.g.n." wyrażające się w przyjęciu przez organ II instancji, że podział przedmiotowej działki nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia

w zgromadzonym materiale dowodowym;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 22 marca 2023 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis

art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie

z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust.1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów,

o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Zatem podstawowym kryterium uzgodnienia projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Podkreślić należy, że badanie zgodności z planem miejscowym polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Organ musi ustalić, czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu

i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym a ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni jedynie służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego

w planie docelowego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 110/19, LEX nr 3316745). Konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek należy dostosować do możliwości ich zabudowy

(lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie miejscowym w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie miejscowym.

Z akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, ze nieruchomość, stanowiąca przedmiot projektu podziału, jest położona na terenie, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] dla terenów położonych w rejonie [...] Centrum przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Nie jest kwestionowane, że teren działki nr [...] oznaczony jest w miejscowym planie symbolami [...] - tereny usług nauki oraz teren usług, handlu i biur, [...] – teren usług nauki, [...] – teren dróg wewnętrznych, [...] – teren dróg wewnętrznych. W m.p.z.p. ustalono zasady podziału dla przedmiotowego terenu oznaczonego [...] w § 2

ust. 1 pkt 16, w tym ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy na działce budowlanej obiektów projektowanych oraz istniejących, także w przypadku remontu, przebudowy, modernizacji rozbudowy lub nadbudowy na 50 %.

Jak słusznie wskazały organy, projekt podziału przedmiotowej nieruchomości

w odniesieniu do projektowanej działki nr [...] nie spełnia wymagań określonych

w powołanym wyżej § 2 ust. 1 pkt 16 planu miejscowego, na której przekroczony jest wskaźnik planu, gdyż powierzchnia zabudowy wynosi ok. 63 %, a więc przekracza maksymalną powierzchnię zabudowy określoną w planie na 50 %.

W tej sytuacji nie sposób uznać, że przedłożony przez stronę skarżącą projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Zauważyć przy tym należy, że określone w planie wymogi co do ewentualnego podziału położonych w jego obrębie nieruchomości

są jasno sformułowane, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych. Jak podkreśla się

w orzecznictwie sądów administracyjnych ewidencyjny podział nieruchomości musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu miejscowego, zaś organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z tym przeznaczeniem. Skoro zatem przedstawiony we wniosku podział nieruchomości narusza zapisy obowiązującego planu miejscowego, projekt podziału nie mógł zostać zaopiniowany pozytywnie.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i nie ma podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3

i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak

w sentencji.