I SA/Wa 2356/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 28 lipca 2022 r. nr SKO.4000-1263/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza H. z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...].

E. G.(dalej także, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 28 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 20 czerwca 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek E. G. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku wnioskowanych na dzieci: K. G., F. G. i F. G. W skład rodziny wpisano pięć osób tj. rodziców i troje dzieci. Do akt sprawy dołączono: informację o dochodach pozyskaną drogą elektroniczną zgodnie z art. 23b ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej, jako: u.ś.r.) dotyczącą J. S. i E. G., świadectwo pracy J. S. z dnia 15 października 2021 r., wyliczenie dochodu rodziny za rok 2020, z którego wynika, że ogółem rodzina uzyskała dochód w kwocie [...] zł co miesięcznie dało kwotę [...] zł. Po odliczeniu dochodu utraconego przez J. S. w kwocie [....] zł ([...] zł x 12 miesięcy to kwota [...] zł) miesięcznie dochód rodziny wyniósł [...] zł co w przeliczeniu na 5 osób w rodzinie wyniosło [...] zł.

W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. działający z up. Burmistrza [...] - Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], postanowił odmówić następujących świadczeń rodzinnych:.

1. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat

na dziecko: G.F. ur. 2021-12-[...]

2. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka

3. dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej

4. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat

na dziecko: G. F. ur. 2018-04-[...]

5. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 do 18 lat

na dziecko: G. K. ur. 2016-08-[...]

6. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że jednym z kryteriów przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku w okresie zasiłkowym 2021/2022 jest dochód rodziny za rok 2020, który w przeliczeniu na jednego członka rodziny wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę 674,00 zł tj. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust 1 u.ś.r. Organ I instancji zaznaczył, że rodzina nie spełnia także warunku określonego w art. 5 ust 3-3a ustawy, ponieważ dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawiającego rodzinę do pobierania świadczeń rodzinnych. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że strona nie posiada uprawnień do zasiłków rodzinnych na ww. dzieci, nie przysługuje prawo do wnioskowanych przez stronę dodatków do zasiłku rodzinnego.

Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1, 2, 3 i ust. 3c u.ś.r. i podniósł, że dla uzyskania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym trwającym od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. istotny jest dochód osiągnięty przez członków rodziny w roku 2020 z uwzględnieniem okoliczności dotyczących utraty bądź uzyskania dochodu w roku bazowym bądź po tym roku.

Z akt sprawy wynika, że do wniosku dołączono niezbędne dokumenty z których wynika, że na dochód rodziny w 2020 r. następujące dochody:

• dochód skarżącej w kwocie [...] zł netto (po pomniejszeniu o podatek ([...] zł), składki na ubezpieczenie społeczne ([...] zł) i ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł),

• dochód J. S. w kwocie [...] zł netto (po pomniejszeniu o podatek ([...] zł), składki na ubezpieczenie społeczne ([...] zł ) i ubezpieczenie zdrowotne ([....] zł). Dochód ten został utracony przy wyliczeniu dochodu rodziny.

Łączny dochód rodziny w 2020 r. wyliczony został na kwotę : [...] zł, co w przeliczeniu na 12 miesięcy daje [....] zł i na jednego członka rodziny wynosi [....] zł i tym samym przekracza ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe wynoszące 674,00 zł na osobę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach odnosząc się do kwestii podniesionej przez odwołującą dotyczącej utraty dochodu w związku z przebywaniem na urlopie rodzicielskim podniosło, że ustawodawca w treści art. 3 pkt 23 u.ś.r. określił iż utrata dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej; g) (uchylony).

Zatem pobyt na urlopie rodzicielskim nie został zdefiniowany przez ustawodawcę jako utrata dochodu i nie może stanowić podstawy do pomniejszenia dochodu rodziny. Tylko wyliczone w powyżej przedstawionym katalogu okoliczności powodują utratę dochodu rodziny. Niewątpliwie uzyskiwanie niższych dochodów przez rodzinę będzie miało wpływ na ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na kolejny okres zasiłkowy.

Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji rozważał możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 5 ust. 3 u.ś.r., jednak z uwagi na fakt, że różnica pomiędzy kryterium dochodowym, a miesięcznym dochodem uzyskiwanym przez członków rodziny jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami nie można było zastosować powołanego powyżej mechanizmu "złotówka za złotówkę".

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zakwestionowała zgodność z prawem decyzji z dnia 28 lipca 2022 r. podnosząc, że przebywanie na urlopie rodzicielskim jest powodem utraty dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c u.ś.r. (art. 3 pkt 2a). Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego, skarżąca złożyła w dniu 20 czerwca 2022 r. Wniosek dotyczył okresu zasiłkowego 2021/2022.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 674 zł.

W niniejszej sprawie istotny był dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku 2020, stosownie do treści art. 3 pkt 2a u.ś.r., z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c.

Jak wynika z akt sprawy, ogółem rodzina skarżącej uzyskała w 2020 r. dochód w kwocie [...] zł co miesięcznie dało kwotę [...] zł. Po odliczeniu dochodu utraconego przez J. S. w kwocie [...] zł ([...] zł x 12 miesięcy to kwota [...] zł) miesięcznie dochód rodziny wyniósł [...] zł co w przeliczeniu na 5 osób w rodzinie wyniosło [...] zł. Z tymi ustaleniami skarżąca de facto zgodziła się czemu dała wyraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, organ błędnie jednak nie uwzględnił w tej sprawie okoliczności, iż skarżąca – jak się wyraziła: "obecnie" przebywa na urlopie rodzicielskim z tytułu urodzenia dziecka (do 22 grudnia 2022 r.), co skutkuje tym, że skarżąca uzyskuje jedynie 80% wynagrodzenia. Ten fakt winien być, zdaniem skarżącej, uwzględniony jako utrata dochodów.

Zgodnie z art. 3 pkt 23 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2021 r. poz. 419 i 1621),

e) (uchylona),

f) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266, 1535 i 1621) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, z późn. zm.),

g) (uchylona),

h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;

j) utratą świadczenia rodzicielskiego,

k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Sąd dostrzega, że w katalogu utraconego dochodu z ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mieści się uzyskanie zasiłku macierzyńskiego, niemniej jednak w okolicznościach tej sprawy nie można poprzestać jedynie na literalnej wykładni powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2510/18, wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "na gruncie u.ś.r. można wyodrębnić dwa rodzaje pogorszenia sytuacji majątkowej: utratę dochodu (pojęcie języka prawnego) i zmianę dochodu (pojęcie języka prawniczego). Rozróżnienie to bierze się z szerokiej definicji dochodu (art. 3 pkt 1 u.ś.r.), przy zbyt wąskim katalogu przyczyn skutkujących jego utratą (w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.). Jedynie utrata dochodu określonego w art. 3 pkt 23 u.ś.r. upoważnia organ do ponownego przeliczenia przeciętnego dochodu zainteresowanej, a w konsekwencji do weryfikacji spełnienia przez nią kryterium dochodowego. Sytuacja ta w oczywisty sposób rzutuje na sytuację prawną skarżącej, której zmienił się dochód, lecz przy językowej wykładni art. 3 pkt 23 u.ś.r. go nie utraciła. Z tych powodów art. 3 pkt 23 u.ś.r. winien być wykładany prokonstytucyjnie, przy uwzględnieniu dyrektyw celowościowych. (...)".

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, skoro skarżąca w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2021 do 31 października 2022 r. (bądź przez jego część) przebywała na urlopie rodzicielskim, podczas którego pobierała, jak twierdzi, zasiłek macierzyński w wysokości 80% podstawy wymiaru zasiłku, to w świetle art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1 i 23 u.ś.r. za ten okres utraciła dochód. Sąd podziela przy tym stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1800/21, zgodnie z którym "świadczenie w postaci zasiłku macierzyńskiego ma niewątpliwie charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy kobiety albo innym stosunkiem, z którym wiąże się obowiązek albo możliwość ubezpieczenia chorobowego, zapewniając jej utrzymanie w okresie, który zgodnie z zamysłem ustawodawcy ma służyć zarówno jej rekonwalescencji jak i sprawowaniu opieki nad nowonarodzonym dzieckiem, zwalniając ją w tym okresie ze świadczenia pracy.". Skoro zatem świadczenie to ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę, to w okresie zatrudnienia należy je traktować, ze wszystkimi tego konsekwencjami, jako dochód "z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Nadto w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że z treści przepisu art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 2 u.ś.r., wynika jednoznacznie, iż przy ustalaniu dochodu rodziny w celu ustalenia prawa do zasiłku bierze się pod uwagę zdarzenia prawne mające wpływ na wysokość tego dochodu (utrata bądź uzyskanie dochodu), które miały miejsce w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lecz także zdarzenia występujące po tym roku.

Kierując się zatem wykładnią celowościową należy stwierdzić, że dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt. 23 u.ś.r., było na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji także źródło dochodu, spełniające kryteria wskazane w tym przepisie, a utracone po roku kalendarzowym, bezpośrednio poprzedzającym rok zasiłkowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 584/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 789/14), iż taka interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która ogranicza się do uwzględniania zmian w dochodzie rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne tylko do zdarzeń zaistniałych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest nie do przyjęcia, gdyż nie uwzględnia rzeczywistej wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę świadczeniobiorcy. To stanowisko potwierdził też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08, badającego zgodność z Konstytucją RP przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), gdzie stwierdzono, że: "(...) art. 5 ust. 4 ustawy nie określa też terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy)".

Mając powyższe na uwadze Sąd poszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 pkt 23 u.ś.r., a także z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art., 8, art., 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ustali prawidłowo dochód rodziny uprawniający do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 u.ś.r., biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione powyżej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.