I SA/Wa 2349/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020r. nr [...] (w decyzji błędnie wskazano nr [...]) uznającą jako nienależnie pobrane świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na rzecz A. M., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz A. M., dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na rzecz A. M., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz B. D., wypłaconych w okresach szczegółowo opisanych w decyzji w łącznej kwocie [...] zł i zobowiązującą do zwrotu tej kwoty.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. S. wnioskiem z [...] marca 2012 r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na synów M. M. i B. D. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na syna M. M. w okresie zasiłkowym 2011/2012. Następnie [...] kwietnia 2012 r. uzupełniła wniosek o zasiłek rodzinny dla córki A. M., dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna B. D. oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka na córkę A. M. i syna M. M.

Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] przyznał A. S. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci A. i M. M. oraz B. D., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na córkę A. M. i syna M. M. oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna B. D. na okres zasiłkowy 2011/2012 od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012 r. Decyzja stała się ostateczna.

Z uwagi na fakt, że po wydaniu decyzji wyszły na jaw istotne okoliczności mające wpływ na wydaną decyzję, a nieznane organowi w chwili jej wydania, postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] wznowiono postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2012 r. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wykazała, że córka A. M. przebywała w instytucjonalnej pieczy zastępczej nieprzerwanie od [...] listopada 2010 r. do [...] listopada 2013r. Wobec tego brak było uprawnień do zasiłku rodzinnego na córkę A. M. w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012 r.

W tej sytuacji Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...], uchylił decyzję z [...] maja 2012 r. i przyznał świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na syna M. M., zasiłku rodzinnego na syna B. D., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na syna M. M. i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na syna M. M. na okres od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na córkę A. M. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna B. D. na okres opisany w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1476/16 uchylił ww. decyzje.

Następnie Prezydent [...], działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdził, że decyzja z [...] maja 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1), odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2012 r. dotyczącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków szczegółowo opisanych w decyzji (pkt 2), odmówił prawa do świadczeń w okresie zasiłkowym 2011/2012 w formie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków szczegółowo określonych w decyzji (pkt 3), przyznał prawo do świadczeń w okresie zasiłkowym 2011/2012 w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków szczegółowo wskazanych w decyzji (pkt 4).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] uchyliło pkt 2, 3 i 4 ww. decyzji. Decyzja z [...] maja 2012 r. pozostaje więc w obrocie prawnym.

W tej sytuacji Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. uznał jako nienależnie pobrane ww. świadczenia wypłacone w okresach szczegółowo opisanych w decyzji w łącznej kwocie [...] zł i zobowiązał do zwrotu tej kwoty.

A. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie w całości wszystkich wydanych decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazała ponadto, że jest w trudnej sytuacji, ma na utrzymaniu czworo dzieci i nie jest w stanie spłacić takiej kwoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, ze decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis ten brzmi kategorycznie, co oznacza, że w przypadku powzięcia przez organ informacji o możliwości zaistnienia takiej sytuacji, ma obowiązek wszcząć i przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie czy doszło do sytuacji nienależne pobranego świadczenia.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie bezsporne jest, że córka A. S. – A. M., zaliczona do składu rodziny przez wnioskodawczynię we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych i orzeczonych decyzją z [...] maja 2012 r., nie przebywała w domu rodzinnym w okresie objętym decyzją, z wyjątkiem dni wolnych i świąt oraz okresu wakacyjnego. Fakt ten potwierdzony został w postępowaniu wyjaśniającym na podstawie pisma z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego im. [...] w K. z [...] marca 2018 r. nr [...] oraz informacji z Sądu Rejonowego dla W. [...], postanowienia o zastosowaniu środków wychowawczych sygn. akt [...] z [...] grudnia 2011 r. oraz pisma sygn. akt [...] z [...] lipca 2017 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że z pisma W. Centrum Pomocy Rodzinie z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że Prezydent [...] decyzją z [...] października 2013 r. odstąpił od ustalenia od A. D. (obecnie S.) opłaty za pobyt córki A. M. w pieczy zastępczej od [...] sierpnia 2013 r. do [...] września 2014 r., a decyzją z [...] kwietnia 2017 r. umorzono całość kwoty należności za okres pobytu córki pieczy zastępczej od dnia [...] kwietnia 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r.

W decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych z [...] maja 2012 r. w pkt 2 i 3 pouczenia zawarto informację, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, wnioskodawca jest zobowiązany do niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenie. Niepoinformowanie organu może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń. Decyzja z [...] maja 2012 r. jest ostateczna. Wnioskodawczyni została zatem poinformowana o skutkach wynikających z niezastosowania się do wymienionych obowiązków. Świadczenie rodzinne wypłacone w postaci zasiłku rodzinnego na rzecz córki A. M. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013, a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz B. D. ww. okresach są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi, o czym jednoznacznie przesądza art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Ponieważ nie było możliwe wzruszenie decyzji z [...] maja 2012 r., z powodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, dochodzenie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia następuje na podstawie przepisów prawa materialnego, w tym wypadku art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tych przepisów nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi, a za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Tym samym Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Należy w tym celu złożyć odrębny, uzasadniony odpowiednio wniosek.

A. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że ustalenia organów są wadliwe, przez cały okres pobytu córki w placówce wychowawczej była bowiem osobą samotną i wychowującą wszystkie dzieci. Skarżąca wskazała ponadto, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art.3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu prawa stanowiącego podstawę dokonanego rozstrzygnięcia, które uzasadnia wyeliminowanie kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wymienionych decyzji stanowił art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą. Stosownie od tego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

Z powyższej normy jednoznacznie wynika, że wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne we wskazanych powyżej trybach, w tym w trybie wznowienia postępowania, skutkuje uznaniem wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w cytowanym przepisie należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. Akt I OSK 1773/12 ).

Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, jest zobowiązany do ustalenia tylko tych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie końcowe sprawy. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Ustawodawca w omawianym przepisie nie przewiduje żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje.

Powyższe oznacza, że w sprawie niniejszej okolicznością decydującą o wydaniu decyzji nakazującej zwrot świadczenia jako nienależnie pobranego było uprzednie wydanie przez Kolegium, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczeń rodzinnych z [...] maja 2012r. i odmawiającej wnioskowanego prawa do świadczenia rodzinnego. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnych świadczeń jest bowiem następczym postępowaniem względem wcześniejszego postępowania eliminującego z obrotu prawnego decyzję przyznającą te świadczenia w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienia postępowania.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że w następstwie rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2012 r. ustalającej wnioskowane prawo do świadczeń, organ I instancji w pkt 1 stwierdził, z uwagi na treść art.151 § 2 k.p.a. że decyzja z [...] maja 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2012 r. dotyczącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków szczegółowo opisanych w decyzji (pkt 2), odmówił prawa do świadczeń w okresie zasiłkowym 2011/2012 w formie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków szczegółowo określonych w decyzji (pkt 3), przyznał prawo do świadczeń w okresie zasiłkowym 2011/2012 w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków szczegółowo wskazanych w decyzji (pkt 4).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] listopada 2019 r. uchyliło pkt 2 - 4 decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 19 stycznia 2009 r. I OSK 535/08, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenia rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną jeśli upłynął okres na który zostało przyznane.

To zaś oznacza, że decyzja SKO z [...] lipca 2018 r. nie usunęła z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2012r.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione powyżej.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie 145 § pkt.1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.