I SA/Wa 2348/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]

Decyzją z 22 lipca 2022 r. nr KOC/3344/Op/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 czerwca 2021 r. o zmianie własnej decyzji w części dotyczącej kwoty świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

[...] pełni od 26 listopada 2020 r. funkcję rodzinę zastępczej dla małoletniego [...]. Umieszczony u niej został on w trybie zabezpieczenia postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2020 r. sygn. akt [...].

Ojcem dziecka jest syn wyżej wymienionej - [...], który swoje ojcostwo uznał oświadczeniem z 16 marca 2021 r. Matka dziecka potwierdził jego ojcostwo. Adnotacja o uznaniu ojcostwa (opatrzona datą 7 kwietnia 2021 r.) została zamieszczona w punkcie 7 odpisu zupełnego aktu urodzenia.

W związku ze sprawowaną przez [...] pieczą nad [...], Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 26 stycznia 2021 r. przyznał jej, z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, przewidziane w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.) dalej: "u.w.r.p.z." świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w kwocie 1052 zł miesięcznie począwszy od dania 26 listopada 2020 r. do osiągnięcia przez dziecko pełnoletności.

Wobec uznania ojcostwa przez syna [...], uległa zmianie formy sprawowanej przez nią rodzinnej pieczy zastępczej z niezawodowej na spokrewnioną. Wobec czego wystąpiła ona do organu 23 kwietnia 2021 r. o zmianę decyzji z 26 stycznia 2021 r.

W następstwie przeprowadzonego postępowania Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 11 maja 2021 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 lipca 2021 r., zmienił własną decyzję z 26 stycznia 2021 r., w ten sposób, że od 16 marca 2021 r. do 31 maja 2021 r. kwotę świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego [...] umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej ustalił na kwotę 694 zł, a od 1 czerwca 2021 r. do uzyskania przez niego pełnoletniości na kwotę 746 złotych. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Organy wskazywały na odmiennie ustalony wymiar świadczenia przyznawanego na dziecko pozostające w rodzinnej pieczy zastępczej, w zależności od tego czy rodzina zastępcza ma status rodziny niezawodowej czy spokrewnionej. W sytuacji zatem gdy [...] przestała być rodziną zastępczą niezawodową, a stała się spokrewnioną, co nastąpiło zdaniem organów z dniem uznania ojcostwa przez syna sprawującą pieczę, zasadne było dokonanie zmiany wymiaru świadczenia. Prezydent m.st. Warszawy wyjaśniał przy tym, że w związku z ograniczonymi środkami finansowymi na terenie m.st. Warszawy i potrzebą zapewnienia świadczeń finansowych na pokrycie kosztów utrzymania wielu dzieci w rodzinach zastępczych, podwyższenie kwot wskazanych w ustawie jako "nie mniej niż" może nastąpić jedynie na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy, zgodnie z art. 91 powołanej ustawy. Na datę orzekania nie ma jednak odpowiedniego uregulowania tej kwestii.

Ponieważ w toku postępowania odwoławczego [...] kwestionowała datę, od której dokonano zmiany wymiaru świadczenia, Kolegium wskazywało na dopuszczalność wydawania na gruncie art. 88 ust. 5 u.w.r.p.z. decyzji zmieniającej z mocą wsteczną. Co się zaś tyczy konkretnej daty, od której uprawniona do świadczenia uzyskała status rodziny zastępczej spokrewnionej (zdaniem odwołującej następowało to dopiero z potwierdzeniem ojcostwa przez matkę) Kolegium odwoływało się do unormowania z art. 73 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359) dalej: "k.r.o." i prezentowanego na kanwie tego przepisu poglądu jednego z przedstawicieli doktryny, że dla skuteczności uznania ojcostwa miarodajna jest data złożenia oświadczenia przez ojca, tyle tylko, że taka jednostronna czynność prawna do czasu potwierdzenia jej przez matkę dziecka dotknięta jest sankcją bezskuteczności zawieszonej. Mając zatem na względzie, że oświadczenie o uznaniu ojcostwa ojciec [...] złożył 16 marca 2021 r., należało zdaniem Kolegium przyjąć – jak uczynił to organ pierwszej instancji - że z tym dniem nastąpiła zmiana statusu [...] z rodziny zastępczej niezawodowej na spokrewnioną. Odnosząc się zaś do daty krańcowej, na którą przyznano świadczenie (powiązanej z uzyskaniem pełnoletności przez pozostające w pieczy dziecko) Kolegium zwracało uwagę, że wynika to z treści unormowania zawartego w art. 37 ust. 1 u.w.r.p.z. Możliwość zaś przedłużenia tego okresu maksymalnie do 25 roku życia, stanowi wyjątek zastrzeżony w myśl ust. 2 tego artykułu do sytuacji pobierania przez podopiecznego nauki bądź posiadania orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopni niepełnosprawności i pobieraniu nauki, o co strona będzie mogła się ubiegać w przyszłości o ile przesłanki te wystąpią.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując w niej samą zasadność obniżenia jej świadczenie wyłącznie z tego powodu, że jej syn, a ojciec małoletniego, formalnie został wpisany do akt stanu cywilnego jako ojciec dziecka i stała się ona rodziną zastępczą "spokrewnioną", choć koszty utrzymania dziecka wcale się z tego powodu nie zmieniły i sprawuje nad nim identyczną opiekę, jak wtedy, kiedy w świetle prawa była dla niego osobą obcą. Wobec czego uznawała wydaną decyzję za niesprawiedliwą.

Na wypadek zaś gdyby sąd nie podzielił tych argumentów, kwestionowała zasadność obniżenia świadczenia od dnia 16 marca 2021 r., tj. daty złożenia oświadczenia o uznaniu ojcostwa przez jej syna, zamiast od dnia 7 kwietnia 2021 r., kiedy matka dziecka potwierdziła uznanie ojcostwa. Dopiero bowiem wówczas w jej ocenie uzyskała ona status rodziny zastępczej spokrewnionej. Zwracała przy tym uwagę, że skoro fakt, czy jest się biologiczną babcią dziecka pozostaje taki istotny z perspektywy wysokości świadczenia, to przed 7 kwietnia 2021 r., czyli przed złożeniem oświadczenia przez matkę dziecka, [...], nie było pewności, czy jest czy też nie jest biologiczną babcią [...].

Wobec tak sformułowanych zarzutów, rozwiniętych w motywach skargi, [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, albo przynajmniej w takiej części w jakiej obniżono jej świadczenia na okres od 16 marca 2021 r. do 6 kwietnia 2021 r., kiedy formalnie nie była jeszcze rodziną zastępczą spokrewnioną. Wnioskowała także o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w wyroku z 23 kwietnia 2013 r. K 12/12.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione.

Na wstępie, wobec zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem czy podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. akt K 12/12, którym stwierdzono zgodność art. 80 ust. 1 u.w.r.p.z. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zauważyć wypada, że w obowiązującym porządku prawnym skierowanie tego rodzaju pytania byłoby niedopuszczalne. Ponadto, w sytuacji gdy aksjologia konstytucyjna od dnia wyrokowania nie uległa zmianie, nie sposób zakładać, że stracił na aktualności wyrażony w wyroku Trybunału pogląd o braku sprzeczności z z nią zróżnicowania przez ustawodawcę wymiaru świadczenia minimalnego przeznaczonego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej i rodzinie zastępczej nie połączonej z dzieckiem więzami krwi (zawodowej, niezawodowej). Stąd ww. wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

Przechodząc zaś do istoty sprawy zaznaczyć należy, że kluczowe elementy stanu faktycznego ustalonego w niej przez organy są niesporne. Poza sporem jest bowiem, że skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniego [...] (obecnie noszącego nazwisko [...]) i w jej pieczy on faktycznie pozostaje. Nie jest również kwestionowany fakt, że syn skarżącej uznał ojcostwo ww. dziecka, składając w tym przedmiocie przed kierownikiem urzędu stanu cywilnego oświadczenie, a ojcostwo to potwierdziła także matka dziecka. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach.

Istota problemu jaki zaistniał w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy po ustaleniu prawa do przewidzianego w art. 80 ust. 1 u.w.r.p.z. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszonego w rodzinie zastępczej niezawodowej doszło do uznania ojcostwa dziecka przez syna osoby sprawującej pieczę, zaistniały określone w art. 88 ust. 5 u.w.r.p.z. przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej ww. świadczenie, a jeśli tak czy mogło to nastąpić z mocą wsteczną i od jakiej daty.

Przywołany art. 88 ust. 5 u.w.r.p.z. stanowi, że "w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, art. 83 i art. 84, oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, [...], a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej [...] zmienić lub uchylić decyzję, o której mowa w ust. 4", tj. decyzję przyznająca świadczenia. Na tle wykładni i praktyki stosowania analogicznych rozwiązań przyjętych w ustawodawstwie dotyczącym materii zabezpieczenia społecznego (jak np. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) zarysowały się w judykaturze dwa przeciwstawne poglądy. Wedle jednego nich, ze względu na konstytutywny charakter wydawanych na tej podstawie decyzji, nie można uchylić ani zmienić decyzji ustalających świadczenia z mocą wsteczną. Posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji ww. przepisów zwrotami "uchylić" i "zmienić", oznacza bowiem odmienne od dotychczasowego ukształtowanie na przyszłość praw strony do świadczeń, poprzez modyfikacje ich zakresu lub ich odebranie. Stanowisko o braku możliwości uchylenia (zmiany) decyzji z mocą wsteczną wyrażono m.in. w wyrokach NSA: z 20 marca 2012 r. I OSK 1919/11, z 27 września 2017 r. I OSK 196/16, z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 54/20, z 28 kwietnia 2022 r. I OSK 1465/21).

Wedle natomiast drugiego z poglądów, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Tego rodzaju pogląd wyrażony został - poza przywoływanym w decyzji Kolegium wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 sierpnia 2019 r. II SA/Gl 486/19 - m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 czerwca 2017 r. I OSK 2763/16, z 25 stycznia 2019 r. I OSK 3158/18, a także z 16 kwietnia 2020 r. I OSK 3003/19.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela drugi z zaprezentowanych poglądów, z tym jednak zastrzeżeniem, że w jego ocenie możliwość zmiany decyzji z mocą wsteczną będzie dopuszczalna jedynie wówczas, gdy zaistniałe w przeszłości okoliczności stanu faktycznego kreujące, tudzież znoszące, określone uprawnienia i prawa strony są tego rodzaju, że ukształtowany pierwotną decyzją stosunek administracyjnoprawny jawi się w sposób oczywisty jako wadliwy, godząc jednocześnie w elementarne poczucie sprawiedliwości. Na kanwie spraw dotyczących świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej będzie to przykładowo sytuacja, gdy piecza sprawowana przez rodzinę zastępczą, której przyznano owe świadczenia ustała. Poza takimi sytuacjami, dopuszczalność nadania skutku wstecznego decyzji wydawanej na podstawie art. 88 ust. 5 u.w.r.p.z. ograniczona być powinna wyłącznie do rozstrzygnięć podejmowanych z korzyścią dla strony. Innymi słowy przyjąć należy, że przywoływany przepis art. 88 ust. 5 wykładany winien być i stosowany w ten sposób, że jako regułę ustanawia on możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w sytuacjach opisanych w jego hipotezie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), a jedynie w szczególnie uzasadnionych okolicznościach faktycznych, na zasadzie wyjątku umożliwia ona także nadaniu decyzji zmieniającej bądź uchylającej (ze swej istoty zatem konstytutywnej) moc wsteczną (ex tunc).

Taka zaś szczególna sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Jak już zaznaczono na wstępie, niesporne jest, że przyczyną prowadzącą do zmiany decyzji ustalającej na rzecz skarżącej świadczenia było uznanie przez jej syna ojcostwa dziecka pozostającego w jej pieczy jako rodzinie zastępczej. Konsekwencją tego stanu rzeczy była niewątpliwie konwersja prawnej formy rodzinnej pieczy zastępczej przez nią sprawowanej z rodziny zastępczej niezawodowej w rodzinę zastępczą spokrewnioną. Taki stan rzeczy determinuje z kolei wymiar przyznanego jej z tego tytułu świadczenia, co uzasadniało zmianę pierwotnej decyzji (z uwagi na zmianę sytuacji osobistej skarżącej, jak też pozostającego pod jej opieką dziecka). Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 u.w.r.p.z. (w stanie obowiązującym przed 1 czerwca 2021 r.) rodzinie zastępczej spokrewnionej, na każde umieszczone dziecko, przysługiwało świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 694 zł miesięcznie, a rodzinie zawodowej 1052 złotych miesięcznie.

Godzi się jednak zauważyć, że kwoty tego świadczenia zostały przez ustawodawcę określone w wymiarze minimalnym – w formule "nie mniej niż". Kompetencje do ich podwyższenia przypisano z kolei radzie powiatu, która mogła w tym przedmiocie podjąć stosowną uchwałę, o czym stanowi art. 91 powołanej ustawy. Taki akt prawa miejscowego wprawdzie na terenie m.st. Warszawy nie został podjęty, jednakże nie sposób uznać, że sam jego brak powoduje, iż świadczenie ustalone na poziomie wyższym niż przewidziane przez ustawodawcę minimum, jest przejawem oczywistego bezprawia. Nie sposób także uznać, że pobierania świadczenia przeznaczonego na wsparcie pozostającego w pieczy zastępczej dziecka i na ten cel faktycznie wykorzystywanego godzi w elementarne poczucie sprawiedliwości z tego tylko względu, że ustalone zostało w wymiarze wyższym niż winno to mieć miejsce. To zaś oznacza, że nie zachodzi przypadek uzasadniający władczą ingerencję w istniejący w tym obszarze stosunek administracyjnoprawny w okresie poprzedzającym wydanie decyzji zmieniającej.

Mając zatem na względzie, że Prezydent m.st. Warszawy w rozstrzygnięciu z 11 maja 2021 r., sięgnął do świadczeń przyznanych skarżącej przed wydaniem decyzji zmieniającej (zmniejszając ich wymiar począwszy od dnia 16 marca 2021 r.), choć okoliczności faktyczne do tego go nie uprawniały, a Samorządowego Kolegium Odwoławczego mimo to utrzymało jego decyzję w mocy, to rozstrzygnięcia te oceniane być muszą jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 5 u.w.r.p.z., które to naruszenie w tym przypadku wynikało z wadliwego zastosowania tego unormowania w sprawie. Z tego też względu nie mogły się one ostać.

Skoro zaś wydana na podstawie ww. przepisu decyzja administracyjna w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy mogła objąć jedynie prawo strony do świadczenia w okresie po jej wydaniu, to traci na znaczeniu podnoszona przez organ argumentacja odnosząca się do zagadnienia skuteczności czynności uznania ojcostwa. Zbędne jest również czynienie w tym przedmiocie szerszych rozważań przez Sąd. Aczkolwiek warto zwrócić w tym aspekcie uwagę, że czym innym pozostaje skuteczność samego aktu uznania ojcostwa dokonywanego na zasadach określonych w art. 73 § 1 k.r.o. (wymagająca poza oświadczeniem ojca także oświadczenia matki), a czym innym są skutki prawne jakie ono wywołało, co zdaje się organ zrównywać. Te natomiast, w zależności od rodzaju stosunków których dotyczą, mogą następować z mocą wsteczną – od chwili poczęcia dziecka, bądź ex nunc – od daty uznania. W przypadku jednak stosunków pokrewieństwa pomiędzy dzieckiem i ojcem (a przez to także ich krewnymi) skutek ten jest każdorazowa wsteczny. Przez pryzmat zaś związku krwi, w świetle definicji ujętych w art. 41 u.w.r.p.z., oceniać należy rodzaj rodzinnej pieczy zastępczej sprawowanej przez konkretne osoby. Jeśli więc dziecko umieszczone zostało w rodzinie wstępnych ojca, który skutecznie uznał ojcostwo, to rodzina taka od samego początku, a nie momentu uznania (niezależnie od tego czy wiązać się go będzie z datą złożenia oświadczenia przez ojca czy matkę), pozostaje rodziną zastępczą spokrewnioną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329.), orzekł jak w sentencji wyroku. Przywoływane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpoznania sprawy świadczenia przyznanego [...] przeznaczonego na wsparcie pozostającego w jej pieczy zastępczej dziecka, przy uwzględnieniu, że zmiana (uchylenie) w trybie art. 88 ust. 5 u.w.r.p.z. decyzji może nastąpić wyłącznie ze skutkiem na przyszłość.