I SA/Wa 2300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. W., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], w części dotyczącej nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w [...], jedn. ew. [...] obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1999 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala [...] im. [...] w [...], obejmującego szereg nieruchomości położonych w [...], objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1999 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiła J. W. Wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, a więc w chwili wydawania kwestionowanej decyzji Wojewody nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 60 ustawy z 13 października 1998 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2016 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 803/16 oddalił skargi Województwa [...] i SP ZOZ Szpitala [...] im. [...] w [...] na decyzję z [...] marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Województwa [...], uchylił wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2016 r. oraz decyzje Ministra Skarbu Państwa: z [...] marca 2016 r. i z [...] września 2015 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku wskazano, że: "wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości odgrywa zasadniczą rolę przy ustaleniu stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. (...) W rezultacie, w związku z istnieniem na dzień [...] listopada 1999 r. w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i Sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Z tych względów, zważywszy na wyżej już wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej - w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania tej decyzji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Przeciwnie dane ujawnione w tej księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w dniu 30 listopada 1999 r. był właścicielem tej nieruchomości."

Organ nadzoru wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że: "z powyższego wynika, że w sprawie brak jest dowodów, które wskazywałyby, że Skarbowi Państwa na dzień komunalizacji nieruchomości nie przysługiwał do niej tytuł własności".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po analizie całego materiału dowodowego oraz realizując wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17 wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Organ wyjaśnił, że działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] i nr [...] (decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2009 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi). Dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], natomiast działka nr [...] została odłączona z tej księgi do księgi wieczystej nr [...] (odpis zupełny księgi wieczystej nr [...]). Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], która z kolei powstała w wyniku podziału działki nr [...] (wykaz zmian gruntowych).

Minister wskazał, że jak wynika z wypisu z księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej nr [...]. Podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa była decyzja Zastępcy Naczelnika - Dzielnicy [...] - [...] z [...] lipca 1983 r., nr [...].

Organ podał, że pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie z [...] lipca 2019 r. podniósł, że: "decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lipca 1983 r. (...) orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], objętej w dacie wywłaszczenia dawną księgą [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni M. M. Jednak już po doręczeniu orzeczenia wywłaszczeniowego zostały na nim dokonane odręczne poprawki, przez co bezprawnie zmieniono treść decyzji w ten sposób, że wynikało z niej błędnie, iż wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] (zamiast [...]), obręb [...] [...] o powierzchni [...] m2. Orzeczenie z poprawkami nigdy nie zostało doręczone wnioskodawczyni ani jej poprzedniczce prawnej. Decyzja z naniesionymi odręcznymi poprawkami stała się jednak podstawą wpisu do księgi wieczystej. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt OSK 2468/12) rozpatrując kwestię jednoczesnego istnienia dwóch różnych orzeczeń wywłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1983 roku o różnym przedmiocie, dotyczących nieruchomości M. M., pierwszego bez poprawek, dotyczącego jedynie działki nr [...] oraz drugiego z odręcznymi poprawkami dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] stwierdził, iż do obrotu prawnego weszła jedynie decyzja bez naniesionych odręcznych poprawek, a zatem decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z dnia [...] lipca 1983 roku (znak: [...] orzekała o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa jedynie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] [...] (...)".

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika Minister podkreślił, że do powyższej kwestii odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17 wskazując, że: "nie można zakwestionować domniemania wynikającego z ksiąg wieczystych tylko na tej podstawie, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1983 r. nosiła odręczne poprawki, była bowiem ona podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej".

Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że: "NSA, będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie mógł i nie zawarł w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. żadnych wiążących wskazówek co do oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa". Odnosząc się do powyższego stanowiska Minister stwierdził, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do uwzględnienia znaczenia domniemania wynikającego z wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej wskazując, że: "skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego - jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98) zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. (....) Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna".

Minister wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2453/14 wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada, czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru.

Minister wskazał, że w związku z istnieniem [...] listopada 1999 r. w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny.

Minister przytoczył treść art. 153 ppsa i wyjaśnił, że związanie oceną prawną, o której mowa w tym przepisie oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Mając powyższe na uwadze Minister podkreślił, że 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa był ujawniony, jako właściciel działki nr [...], w księdze wieczystej kw. nr [...]. Powyższe dostrzegł także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2018 r. podnosząc: "zważywszy na wyżej już wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej - w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania tej decyzji nie był Skarb Państwa (..)".

Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, że wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości 1 stycznia 1999 r., jak również nie posiada go obecnie. Organ nadzoru podkreślił, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest jedynie Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, na której rzecz nastąpiło to przekształcenie. Tylko bowiem te dwa podmioty mają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażone także na tle art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), które zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do komunalizacji mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. (wyroki NSA sygn. akt: I SA 1342/99, I SA 57/98, I SA 873/98, wyroki WSA w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 147/05, I SA/Wa 1456/04, I SA/Wa 1359/04).

W ocenie organu nadzoru wnioskodawczyni występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej działki nr [...], nie wykazała, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa.

Minister powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05 wskazał, że jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r. złożyła J. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 3 u.k.w.h. poprzez błędną wykładnię, nadającą normie prawnej statuującej jedynie domniemanie zgodności stanu prawnego jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym moc wywłaszczającą, gdyż wnioskodawczyni nie została pozbawiona własności działki nr [...] mocą żadnej decyzji wywłaszczeniowej, a utrata własności według błędnej interpretacji w zaskarżonej decyzji nastąpiła jedynie wskutek błędnego wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy wpis w księdze wieczystej własności ma jedynie skutek deklaratoryjny, a zatem nie może powodować utraty własności po stronie skarżącej, co przekłada się także na zarzut błędnej wykładni art. 3 u.k.w.h., poprzez nadanie wpisowi do księgi wieczystej skutku konstytutywnego, wbrew ugruntowanym poglądom orzecznictwa o jedynie deklaratoryjnym skutku wpisu w księdze wieczystej,

b) art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy Wojewoda [...] w oczywisty sposób dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie miał żadnych podstaw faktycznych, aby stwierdzić nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., gdyż właścicielką tej nieruchomości była M. M. (matka i poprzedniczka prawna skarżącej), zatem nieruchomość w dacie komunalizacji nie stanowiła mienia Skarbu Państwa, o czym przesądził wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12;

c) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędne niezastosowanie polegające na uznaniu, że przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy Wojewoda [...] nie mógł stwierdzić nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności działki nr [...], gdyż jej właścicielką była M. M., zatem nieruchomość nie stanowiła mienia Skarbu Państwa, ale była mieniem prywatnym, co było łatwe do ustalenia przez Wojewodę w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej, gdyż organ zobowiązany był zbadać nie tylko treść wpisu w księdze wieczystej, ale także powinien był zbadać akta księgi wieczystej, w których brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela. Co do działki nr [...] nigdy nie wydano żadnej decyzji wywłaszczeniowej, a zatem wpis w księdze wieczystej jest oczywiście bezprawny i wadliwy;

d) naruszenie art. 28 kpa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej działki nr [...], podczas gdy skarżąca posiada legitymację w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jako następczyni prawnej M. M. przysługuje jej prawo do nieruchomości odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...], gdyż:

- nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nigdy nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa (co zostało prawomocnie stwierdzone wyrokiem NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12), w konsekwencji nie mogła zostać skomunalizowana na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., w związku z czym skarżąca przez cały czas była i ciągle jest jej właścicielką, a obalenie domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. nie może zamykać stronie prawa do rozpoznania sprawy,

- interes prawny w występowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w rozumieniu art. 28 kpa nie ogranicza się do przypadków, kiedy wnioskodawcy służy aktualnie tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, ani też do sytuacji, gdy wnioskodawca brał udział w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją mającą podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym, lecz należy go konstruować w każdym przypadku indywidualnie, z wnikliwym rozpatrzeniem okoliczności sprawy;

e) art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo niedopełnienia obowiązku zawiadomienia byłych właścicieli o niewykorzystaniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na cel wywłaszczenia, podczas gdy gdyby nie zaniechano powyższego obowiązku, to wówczas skarżąca nie poniosłaby szkody polegającej na uszczupleniu jej majątku w postaci utraty nieruchomości;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 153 ppsa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zrealizowania zaleceń NSA z wyroku z 4 grudnia 2018 r., a w szczególności, poprzez:

• pominiecie nowych dowodów i argumentów wskazanych w piśmie skarżącej z [...] lipca 2019 r. obalających domniemanie prawdziwości wpisu w KW własności Skarbu Państwa wnikające z art. 3 u.k.w.h., tj. w szczególności dowodów z:

- wyroku NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 oraz wyroku NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17;

- decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z [...] lipca 1983 r. (nr [...]);

- bezprawnie "przerobionej" decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z [...] lipca 1983 r. (nr [...]) z odręcznymi poprawkami;

- postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z [...] grudnia 1985 r. dowodzącego, że podstawą wpisu w księdze wieczystej, na który powołuje się błędnie organ była "nie - decyzja", tj. dokument pokreślony samowolnie przez urzędnika nie mający waloru decyzji, a w szczególności nigdy nie doręczony stronie (brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej wpisu);

- umowy sprzedaży z 1946 r. w formie aktu notarialnego, nr rep. [...];

- zaświadczenia Urzędu Miasta [...] z [...] lutego 2019 r.;

- notatki służbowej z [...] października 2007 r. wraz z pismem przewodnim wnioskodawczyni;

• zaniechanie zebrania i rozpatrzenia dowodów dotyczących niedochowania przez Wojewodę [...] podstawowych aktów staranności przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 1999 r., polegających na analizie dokumentów stanowiących podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr kw. [...], jako właściciela działki nr [...];

b) art. 80 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, że Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] listopada 1999 r. prawidłowo ustalił stan prawny nieruchomości i działał z wymaganą starannością, podczas gdy już pobieżna analiza dokumentów stanowiących podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr kw. [...], jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], powinna doprowadzić Wojewodę do wniosku, że decyzja wywłaszczeniowa stanowiąca podstawę wspomnianego wpisu nosiła odręczne poprawki, a zatem co najmniej budziła poważne wątpliwości jej zgodności z prawem i podważała domniemanie wynikające z art. 3 u.k.w.h.;

f) naruszenie art. 153 ppsa, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że związanie sądu wyrokiem NSA obejmuje także błędnie ustalone elementy stanu faktycznego, podczas gdy wytyczne sformułowane przez NSA nie wiążą w zakresie oceny dotyczącej stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa, a także błędy w ustaleniu stanu faktycznego mogą być uznane za nową okoliczność w sprawie;

g) naruszenie art. 105 § 1 kpa polegające na umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., podczas gdy skarżąca J. W. posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, gdyż:

- jako następczyni prawna M. M. przysługuje jej prawo do nieruchomości odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...];

- nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] nigdy nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa (co zostało prawomocnie stwierdzone wyrokiem NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12), w konsekwencji nie mogła zostać skomunalizowana na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy, w związku z czym skarżąca przez cały czas była i jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a obalalne domniemanie wynikające z art. 3 u.k.w.h. nie może zamykać stronie prawa do rozpoznania sprawy,

c) naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 8 kpa, poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez:

- pominięcie odniesienia się do okoliczności dotyczących działań Wojewody [...] poprzedzających wydanie decyzji z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności mienia Skarbu Państwa, a w szczególności zaniechania analizy dokumentów stanowiących podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr kw. [...] jako właściciela działki nr [...], podczas gdy już pobieżna analiza dokumentów stanowiących podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr KW [...], jako właściciela działki nr [...] powinna doprowadzić Wojewodę do wniosku, że decyzja wywłaszczeniowa stanowiąca podstawę wpisu nosiła odręczne i budzące poważne wątpliwości poprawki, co uzasadniało podejrzenie, że wpis Skarbu Państwa obarczony jest błędem (oparty jest na decyzji nieistniejącej);

- pominięcie ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12, a dotyczących faktu, iż do obrotu prawnego została wprowadzona jedynie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z [...] lipca 1983 r., nr [...] i prawomocnego ustalenia w zakresie wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr [...], a nie całej działki nr [...], podczas gdy z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nigdy nie została wywłaszczona, w konsekwencji czego nigdy nie mogła zostać skomunalizowana,

- pominięcie ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1552/17 w zakresie, w jakim wyrok ten potwierdza brak wywłaszczenia działki nr [...], w konsekwencji czego nigdy nie mogła zostać skomunalizowana,

d) naruszenie art. 170 ppsa polegające na całkowitym pominięciu ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 oraz w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17, a dotyczących faktu, że do obrotu prawnego została wprowadzona jedynie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z [...] lipca 1983 r., nr [...] wywłaszczająca działkę nr [...], ale nigdy nie wywłaszczono całej działki nr [...], w tym w szczególności nie wywłaszczono działki nr [...], podczas gdy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe;

e) art. 153 ppsa polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że był on związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17 w zakresie zarzutu naruszenia art. 3 u.k.w.h. oraz wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Szpitala [...] im. [...] w [...] z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), podczas gdy skarżące kasacyjnie Województwo [...] nie podnosiło takich zarzutów, a zatem NSA wyszedł w zakresie rozważań na temat art. 3 u.k.w.h. oraz oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa poza granice skargi kasacyjnej, a zatem nie mógł wydawać wiążących wskazówek i interpretacji w tym zakresie, z czego wynika, że organ ponownie analizując materiał dowodowy, w tym nowe dowody i argumenty miał swobodę decyzyjną i mógł orzec ponownie prawidłowo o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. uczestnik postępowania Województwo [...] wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17. Sąd ten uchylił wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną, o której mowa w powyższym przepisie oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną przez sąd. Organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ppsa może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków, to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy ani nie zmienił się stan prawny.

Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17 podkreślił, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ogrywa zasadniczą rolę przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Sąd ten wskazał na treść przepisu art. 3 ust. 1 u.k.w.h i dokonał jego wykładni w zw. z art. 60 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. Podkreślił, że prawo jawne wpisane do księgi wieczystej uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku stwierdził, że nie można zakwestionować domniemania wynikającego z ksiąg wieczystych tylko na tej podstawie, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1983 r. nosiła odręczne poprawki. Była ona bowiem podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo i doktrynę podkreślił, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego wynikającego z art. 3 u.k.w.h. jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, m.in.: z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - na podstawie art. 10 tej ustawy, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie. Natomiast organ administracyjny w toczącym się przed nim postępowaniu nie ma możliwości dokonania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. NSA podkreślił, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. NSA podkreślił również, że zważywszy na treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej - w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania tej decyzji nie był Skarb Państwa. Sąd podniósł, że w sprawie brak jest dowodów, które wskazywałyby, że Skarbowi Państwa na dzień komunalizacji nieruchomości nie przysługiwał do niej tytuł własności.

Organ nadzoru zastosował się do oceny prawnej wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17. Wobec tego – wbrew zarzutom skargi - nie doszło do naruszenia art. 153 ppsa. Jak już wyżej zaznaczono związane organów i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może ani organ ani sąd formułować ocen odmiennych od wiążącej ich oceny prawnej lecz muszą się do niej zastosować. W niniejszej sprawie po wyroku NSA nie zmienił się stan faktyczny ani prawny, który pozwalałby na odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17.

Zważyć należy, że 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa był ujawniony, jako właściciel działki nr [...], w księdze wieczystej kw. nr [...]. Wpis ten nie został podważony w żadnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję miał na względzie (zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17) treść wpisu w księdze wieczystej. Wobec czego chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru art. 3 u.k.w.h. Wpis w księdze wieczystej o wskazanej powyżej treści oznacza, że na datę istotną dla komunalizacji, to Skarb Państwa (a nie skarżąca lub jej poprzedniczka prawna) był właścicielem nieruchomości. Natomiast art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stanowi o nabyciu z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa. Z przyczyn powyżej omówionych nie sposób podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Ministra art. 60 ust. 1 i 3 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowisko skarżącej, że w dacie istotnej dla komunalizacji właścicielką spornej działki była M. M. nie wynika z treści księgi wieczystej. Organ administracji nie jest uprawniony do badania prawidłowości wpisu w księdze wieczystej. Jak wskazał NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17 kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Z akt sprawy nie wynika, aby domniemanie to zostało obalone.

Natomiast powoływanie się przez skarżącą na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 jest nieskuteczne. Organ nadzoru odniósł się do tego wyroku w kontekście zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika wnioskodawczyni z [...] lipca 2019 r. Zważyć przy tym należy, że skarżąca wybiórczo powołuje się na ustalenia i ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku. Wyrok ten dotyczył odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu działki nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na istnienie decyzji z odręcznymi poprawkami i decyzji bez poprawek. Jednakże stwierdził, że: "Natomiast odrębną kwestią jest okoliczność przekazania decyzji zawierającej poprawki do sądu wieczysto - księgowego, który na tej podstawie dokonał wpisu w księdze wieczystej. Powyższa kwestia nie może jednak być traktowana jako doręczenie decyzji, a tym samym wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Sprostowanie dokonanego wpisu w księdze wieczystej, który nie odpowiada prawu może mieć miejsce jedynie w drodze ustalenia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece". Oznacza to, że NSA w powołanym wyroku uznał, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h. jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Wskazywał także na powyższe NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 170 ppsa polegający, w ocenie skarżącej, na pominięciu ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 i z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1552/17. Skarżąca podniosła, że do obrotu prawnego została wprowadzona decyzja wywłaszczeniowa dotycząca działki nr [...], a wywłaszczenie działki [...] nigdy nie miało miejsca, gdyż decyzja pokreślona, z odręcznymi poprawkami nie weszła do obrotu prawnego i bezprawnie była podstawą wpisu w księdze wieczystej. Zważyć należy, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Powołane powyżej wyroki dotyczyły oceny legalności w postępowaniu nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej działki nr [...]. Bezsporne jest (na co wskazywał także Minister w zaskarżonej decyzji), że na decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983 r., która była podstawą wpisu w księdze wieczystej naniesione zostały poprawki. Jednakże skarżąca nie dostrzega, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 i z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17 wskazał, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h. jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym.

Również chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis te nie był bowiem wzorcem kontroli w postępowaniu nadzorczym, gdyż przedmiotem oceny w tym postępowaniu była decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały w tej sprawie zastosowania.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 kpa albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zważyć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzekać organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, bowiem mają one interes prawny do udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa w związku z właściwym przepisem prawa materialnego.

W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., którego treść organ przytoczył. Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r.

W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Podnieść należy, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stronami postępowania są podmioty publicznoprawne między którymi następuje przejęcie prawa własności - Skarb Państwa, właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz inne osoby, które wykażą, że 1 stycznia 1999 r. przysługiwał im tytuł prawny do spornej nieruchomości, który wyłączał komunalizację mienia lub, że taki tytuł prawny przysługuje im obecnie (por. wyroki: NSA z 19 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1079/05, WSA w Warszawie z 21 października 2015 r., sygn. akt I SA/WA 1081/15).

Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżąca nie legitymowała się 1 stycznia 1999 r., ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej działki nr [...]. Należy więc podzielić stanowisko Ministra, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 157 § 2 kpa do skutecznego żądania weryfikacji decyzji komunalizacyjnej. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 kpa. Wskazać należy, że interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego - w niniejszej sprawie art. 60 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Taka sytuacja wobec skarżącej, z przyczyn wyżej omówionych, nie zachodzi. Treść księgi wieczystej dotyczącej działki nr [...] determinowała określenie przymiotu strony zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzorczym, bowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej interes prawny w sprawach prowadzonych na podstawie tego przepisu mają Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, a inne podmioty (jak wyżej wskazano) tylko wtedy, gdy wykażą tytuł prawny do komunalizowanej nieruchomości. Skarżąca takiego tytułu prawnego nie wykazała, a domniemanie wynikające z wpisu do księgi wieczystej nie zostało obalone w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Podnieść należy, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, to powinno ono być - na podstawie art. 105 § 1 kpa - jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa, co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, badając tytuł prawny do nieruchomości na datę istotną dla komunalizacji (zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17) oraz na datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, trafnie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. a art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie doszło więc do naruszenia tego przepisu.

Chybiony są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ nadzoru art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Z akt administracyjnych wynika, że organ podjął konieczne czynności mające na celu ustalenie stanu prawnego działki nr [...], w tym ustalenie z jakiej nieruchomości po przekształceniach geodezyjnych została ona wyodrębniona. Organ poddał swojej ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym powołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] – [...] z [...] lipca 1983 r., nr [...] z odręcznymi poprawkami, przytoczył obszerne fragmenty pisma skarżącej z [...] lipca 2019 r. i odniósł się do zarzutów w nim zawartych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy oraz uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17. Wyniki poczynionych przez organ ustaleń znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, która zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.