I SA/Wa 2143/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. P. i J. P. solidarnie kwotę 2078 (słownie: dwa tysiące siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia przez gminę z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z 22 grudnia 2005 r. W. L., R. L. i S. P., działająca w imieniu własnym oraz J. L., wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne: ul. [...], ul. [...] i ul. [...], pochodzące ze zbioru dokumentów [...], na mocy art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Decyzją [...] listopada 2016 r., nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców.

Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Starosta [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne gminne: działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha i działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] zajęte pod ul. [...]; działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] zajętą pod ul. [...] i działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] zajętą pod ul. [...], na rzecz: a) S. i J. małż. P. w wysokości [...] zł za udział [...] w prawie własności oraz b) na rzecz R. L. w wysokości [...] zł za udział [...] w prawie własności. W pkt 2 rozstrzygnięcia Starosta zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do zapłaty powyższego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji w części ich dotyczącej złożyli S. P. i J. P. W odwołaniu powołali się na art. 75 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. i wskazali, że w sprawie cywilnej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w P. sygn. [...], a wcześniej pod sygn. [...], której przedmiotem jest zniesienie współwłasności nieruchomości (dla której sąd prowadzi urzędowy zbiór dokumentów [...]), nadal może dojść do rozpoznania kwestii wstępnej istotnej również dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ujętej w pytaniu: "Kosztem powierzchni związanej z udziałami których ze współwłaścicieli tej nieruchomości doszło do utraty z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...]?".

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda za niezasadne uznał zarzuty podniesione w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie sądowe w sprawie cywilnej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w P., obecnie pod sygn. [...], której przedmiotem jest zniesienie współwłasności nieruchomości, nie ma wpływu na niniejszą sprawę o ustalenie odszkodowania. Organ wskazał, że wobec treści art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną część ul. [...] w P., decyzję z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną część ul. [...] w P. oraz decyzję z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną część ul. [...] w P.

Zdaniem organu odwoławczego, w związku z powyższymi deklaratoryjnymi decyzjami Wojewody [...] nie ma potrzeby dokonywania ustaleń, o które wnosili skarżący.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. P. i J. P. zaskarżając tę decyzję w części w jakiej utrzymano nią w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odnoszącym się do S. i J. małż. P., czyli w części ustalającej na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości [...] zł oraz zobowiązującej Burmistrza Miasta [...] do zapłaty tego odszkodowania na rzecz skarżących.

Zaskarżonej decyzji oraz postępowaniu administracyjnemu poprzedzającemu jej wydanie zarzucili naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z odesłaniem do tych unormowań w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. w wyniku wydania decyzji orzekającej o meritum sprawy - przy braku związania granicami zarzutów odwołania - w tym wypadku w wyniku wydania zaskarżonej decyzji po upływie dwunastomiesięcznego terminu, w którym mogły być wykorzystywane trzy operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego Pana S. D. dla potrzeb tej sprawy (opatrzone datami [...] i [...] grudnia 2018 r.), czyli dotyczące wartości gruntów, jakie wchodziły w skład określonej nieruchomości, a które z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., stały się własnością Miasta [...], jako wchodzące w tym dniu w skład dróg publicznych pozostających w zarządzie tego miasta, przy jednoczesnym braku zadbania przez Wojewodę [...] o odpowiednio wcześniejsze, czyli w tym wypadku przed (odpowiednio) [...] i [...] grudnia 2019 r. (tu: ewentualne) potwierdzenie aktualności tych operatów, czyli przez umieszczenie stosownych klauzul przez rzeczoznawcę, który je sporządził, a zatem w kształcie wymaganym § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - przy czym zarzut ten znajduje uzasadnienie w treści akt administracyjnych w kształcie, w jakim zostały one udostępnione pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] września 2020 r. w urzędzie wojewódzkim przez prowadzącego sprawę Z. K., z których to akt nie wynika aby Wojewoda kiedykolwiek zwracał się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności sporządzonych przez niego trzech ww. operatów, a który to zarzut (utraty aktualności ww. operatów z dniem [...] grudnia 2019 r.) został odnotowany w dokumencie stanowiącym potwierdzenie przeglądania przez pełnomocnika skarżących akt tej sprawy w dniu [...] września 2020 r.;

art. 8 i art. 15 w związku z art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 140 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie:

całkowitego uchylenia się przez organ odwoławczy od rozpoznania zarzutów i wniosków odwołania, na co wskazuje w szczególności fakt, że tych zarzutów i wniosków Wojewoda nawet w najmniejszym stopniu nie zreferował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia także poznanie przesłanek, jakimi (tu: ewentualnie) mógł kierować się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] także w tej części, w jakiej nie była ona kwestionowana (to jest w części odnoszącej się do R. L.),

wewnętrznej sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji w sytuacji odnotowania w jej uzasadnieniu, że odwołanie wniesiono jedynie od tej części decyzji Starosty, jaka odnosiła się do S. i J. małż. P., a rozstrzygnięcie mające stanowić wyraz rozpoznania tego odwołania odnosi się do całej decyzji Starosty, czyli także dotyczącej R. L., mimo że ani on, ani nikt w jego imieniu, nie kwestionował decyzji organu I instancji w części jego dotyczącej, czyli ustalającej na jego rzecz odszkodowanie w wysokości [...] zł i zobowiązującej Burmistrza do wypłacenia mu tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia gdy decyzja Starosty stała się ostateczna, czyli w tym wypadku w terminie liczonym od dnia, w którym R. L. najpóźniej mógł wnieść odwołanie od tej decyzji, czego nie uczynił (okoliczność bezsporna).

Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części, w jakiej dotyczyła ona S. i J. małż. P., a którą w całości utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r. dotyczącą odszkodowania za grunty, które wchodziły w skład nieruchomości wspólnej, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi zbiór urzędowy dokumentów [...] (d. [...]) (to jest założony dla dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] położonej w P.), a które zostały przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] z mocy prawa, w zakresie w jakim ww. decyzja Starosty odnosiła się do skarżących oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rację mają bowiem skarżący, że w dniu orzekania w sprawie przez organ odwoławczy operaty szacunkowe opatrzone datami [...] grudnia 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. nie mogły zostać wykorzystane do celu, dla którego zostały sporządzone z powodu utraty aktualności. Wydanie zaś przez Wojewodę decyzji z [...] lipca 2020 r. w oparciu o nieaktualne już operaty szacunkowe stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako "ustawa" lub "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), a w konsekwencji naruszono również art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne gminne: działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha i działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] zajęte pod ul. [...]; działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] zajętą pod ul. [...] i działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] zajętą pod ul. [...], pochodzących ze zbioru dokumentów [...]. Odszkodowanie to ustalono na rzecz S. P. i J. P. w wysokości [...] zł za udział [...] w prawie własności oraz R. L. w wysokości [...] zł za udział [...] w prawie własności, a także zobowiązano Burmistrza Miasta [...] do jego zapłaty we wskazanym w decyzji terminie.

Podstawę nabycia przez gminę prawa własności przedmiotowych nieruchomości stanowił art. 73 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872). Stosownie do powołanych przepisów, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi (art. 73 ust. 2 pkt 1). Odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4).

Z kolei art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Pisemna opinia o wartości nieruchomości musi być sporządzona w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy).

Z powołanych przepisów wynika, że w sprawie o ustalenie odszkodowania operat szacunkowy pełni zasadniczo funkcję głównego dowodu. Z tego powodu kwestia jego ważności ma w tego rodzaju sprawie pierwszoplanowe znaczenie.

Okres ważności operatu szacunkowego regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wprawdzie w art. 156 ust. 4 ustawy dopuszczono możliwość wykorzystywania operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia (nie dłużej jednak niż przez kolejne 12 miesięcy), jednak dopiero po potwierdzeniu aktualności tego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził.

Ratio legis wskazanego wyżej ograniczenia czasowego ważności operatu jest oczywiste. Wycena nieruchomości powinna być bowiem w miarę możliwości jak najbardziej aktualna. Z uwagi na to, że warunki rynkowe, od których zależy wycena ewoluują, konieczne stało się wprowadzenie czasowego ograniczenia i ewentualna możliwość przedłużenia ważności wyceny, ale pod określonymi warunkami.

Analiza akt sprawy potwierdza, że stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego S. D. i opatrzone datami [...] grudnia 2018 r. (operat szacunkowy dotyczący działek nr [...] i [...]) oraz [...] grudnia 2018 r. (operaty szacunkowe dotyczące działek nr [...] i [...]). Zatem można je było wykorzystać tylko odpowiednio do [...] i [...] grudnia 2019 r., bowiem z tymi datami utraciły one aktualność. Decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2019 r. wydano w terminie 12 miesięcy od daty sporządzenia tych operatów. Natomiast rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] lipca 2020 r., a więc po upływie ponad siedmiu miesięcy od momentu utraty ważności wskazanych operatów szacunkowych, czego, jak wynika z akt sprawy, nie dostrzegł organ odwoławczy.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajdzie zastosowanie nie tylko w odniesieniu do orzekającego na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organu pierwszej instancji, ale również organu odwoławczego. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i merytorycznych kompetencji organu odwoławczego, który został zobowiązany z woli ustawodawcy do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wobec powyższego, znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny także na etapie postępowania odwoławczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09, Lex nr 744987 oraz z 2 października 2012 r., II OSK 1058/11 Lex nr 1234113). Tymczasem daty operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby niniejszej sprawy odszkodowawczej, wskazują, że organ odwoławczy oparł się na opiniach rzeczoznawcy, które utraciły swą aktualność w dniu odpowiednio [...] i [...] grudnia 2019 r., nie żądając jednocześnie od rzeczoznawcy potwierdzenia aktualności tych operatów.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, że opisane uchybienie organu odwoławczego ma charakter istotny. Nie pozwala bowiem rozstrzygnąć czy dane stanowiące podstawę przedmiotowych wycen - i w efekcie oparte na nich wyliczenie wysokości odszkodowania - są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W tej sytuacji oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnych operatach szacunkowych i ustalenie wysokości odszkodowania na ich podstawie spowodowało naruszenie nie tylko art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale naruszyło również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Wskazane wyżej uchybienie w postaci oparcia się przez organ odwoławczy na nieaktualnych operatach szacunkowych zobligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, działając na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2010 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." Sąd uchylił decyzję organu I instancji. Choć bowiem w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość opinia biegłego może być uzupełniona przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie przez Sąd również decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 P.p.s.a. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron przedmiotowego postępowania. Z tego powodu należy stronom zagwarantować prawo do oceny operatu szacunkowego przez organy obu instancji. Powyższe stanowisko potwierdza ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 października 2016 r., sygn. akt OSK 3146/14 oraz 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). Zawarte w powołanych orzeczeniach poglądy sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Wobec powyższego, okoliczność utraty ważności operatu szacunkowego, powodująca konieczność sporządzenia wyceny na nowo, uzasadniała, z wyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez Sąd art. 135 P.p.s.a. Jednocześnie, wobec utraty ważności operatów szacunkowych stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania zarówno na rzecz skarżących, jak też R. L. (jako iloczyn przysługujących im udziałów i wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania), rozstrzygnięcia organów obu instancji podlegać musiały uchyleniu w całości, a nie tylko w części dotyczącej S. P. i J. P., jako o to wnosił pełnomocnik skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Prowadząc postępowanie ponownie organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego (względnie operatów szacunkowych), na podstawie którego ustali wysokość odszkodowania.