I SA/Wa 2106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2022 r. nr SKO/4111/327/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 22 czerwca 2022 r.,

nr SKO/4111/327/2022, po rozpatrzeniu odwołania B. K., utrzymało

w mocy decyzję Burmistrza P. z 20 maja 2022 r., nr MOPS.4602.87.2022.MS, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 20 listopada 2019 r. B. K. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Burmistrza P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką – K. S. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności

w P. z 11 sierpnia 2015 r., nr 3166/06/11/2015, wynika, że K. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie zostało wydane do 31 sierpnia 2020 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 grudnia 2006 r. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 4 listopada 2019 r.,

nr 028047824, wynika, że K. S. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2023 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz P. decyzją z 27 listopada 2019 r. nr MOPS.4602.23.2019.UD, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką K. S.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w O. decyzją z 16 stycznia 2020 r., nr SKO/4111/501/2019, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r.

poz. 2220 ze zm.), dalej jako u.ś.r., wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Z uwagi zatem na fakt, iż B. K. miała ustalone prawo do emerytury, zasadna była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną córką – K. S.

Kolegium podkreśliło przy tym, że w sprawie nie wystąpił zbieg uprawnień,

o których mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dlatego też strona nie posiadała prawnej możliwości wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalnym. Ponadto organ wskazał, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku

z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a zatem, z uwagi

na powyższe, ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń,

o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Dochód uzyskiwany z tytułu świadczenia pracy został im bowiem zastąpiony prawem do emerytury.

Po rozpoznaniu skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 533/20, oddalił jej skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z 16 stycznia 2020 r.,

nr SKO/4111/501/2019, stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo uznały,

iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad córką - z uwagi na posiadane prawo do emerytury.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1267/21, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 533/20, zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z 16 stycznia 2020 r., nr SKO/4111/501/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z 27 listopada 2019 r., nr MOPS.4602.23.2019.UD.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) wskazał, że kwestią sporną w analizowanym stanie faktycznym była zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez B. K. nad niepełnosprawną córką – K. S. z uwagi na fakt, iż B. K. posiadała prawo do emerytury.

NSA zgodził się z Sądem I instancji, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. NSA podkreślił, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

NSA odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w sprawie zauważył, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest -

w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

NSA rozpoznając sprawę uznało za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem m. in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważył, że ustawodawca - uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych - wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury

i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. (M. P. z 2021 r. poz.1021), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a) u.ś.r. ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też,

w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu

art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

NSA podkreślił, iż tego rodzaju stanowisko, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu, jest aktualnie dominujące

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i pogląd ten podziela również skład orzekający.

Wyjaśnił, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W ocenie NSA, nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał bowiem orzekł, że: (w pkt I) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752)

w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (w pkt II): Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów

z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tej przyczyny w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

NSA uznał - biorąc pod uwagę przedstawione powyżej wywody - że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta

w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych).

Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty

z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca

z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie

z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek

z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji

z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika

z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony

i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

NSA biorąc powyższe pod uwagę uznał, że zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP był uzasadniony, a to prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ - stosownie do treści art. 9 k.p.a. - winien przed oceną wniosku wniesionego przez skarżącą poinformować ją o możliwości wystąpienia przez nią do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, uzależniając przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Następnie po wykonaniu powyższego obowiązku przez stronę wnioskującą, organ winien orzec o jej roszczeniu stosownie do przyjętej w tej sprawie wykładni prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji - stosując się do oceny prawnej

i wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku NSA z 25 marca 2022 r. - pismem z 8 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącą, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zawieszenie prawa do emerytury i wezwał ją do dostarczenia decyzji ZUS w ciągu 14 dni od daty otrzymania pisma.

W dniu 8 maja 2022 r. do akt sprawy wpłynęła decyzja ZUS z 25 kwietnia 2022 r., nr ENPU/10/028066782 o wstrzymaniu skarżącej wypłaty emerytury z urzędu od 1 maja 2022 r.

Następnie Burmistrz P. decyzjami z 20 maja 2022 r.:

- nr MOPS.4602.87.2022.MS odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – K. S. za okres od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r.;

- nr MOPS.4602.86.2022.MS przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – K. S. od dnia 1 maja 2022 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji odmownej Burmistrz wskazał, że w dniu 20 listopada 2019 r. skarżąca złożyła do MOPS w P. wniosek o przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – K. S.. Decyzją z 27 listopada 2019 r., nr MOPS.4602.23.2019.UD odmówiono skarżącej przyznania ww. świadczenia, ponieważ skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1267/21, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od momentu zawieszenia świadczenia emerytalnego, tj. 1 maja 2022 r. - decyzja nr MOPS.4602.86.2022.MS z 20 maja 2022 r.

Wobec powyższego organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za okres od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r.

Skarżąca złożyła odwołanie na decyzję Burmistrza P. z 20 maja 2022 r. nr MOPS.4602.87.2022.MS odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o "wyrównanie różnicy świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury, ponieważ była rażąco niska. Proszę o wyrównanie od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W otrzymanym wyroku NSA wskazał, iż osoba, która spełnia warunki a pobiera świadczenie emerytalne dużo niższe mogła zawiesić emeryturę i otrzymać świadczenie pielęgnacyjne (...) W związku z powyższym wnoszę o uwzględnienie różnicy do emerytury z dniem złożenia wniosku".

W rezultacie rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w O. decyzją z 22 czerwca 2022 r., nr SKO/4111/327/2022, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z 20 maja 2022 r., nr MOPS.4602.87.2022.MS.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku rozpoznania (częściowego) wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę (ur. 29.12.1990 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - który wniosła do organu I instancji w dniu

20 listopada 2019 r. Ustalono, że skarżąca w okresie od listopada 2019 r. do kwietnia 2022 r. pobierała świadczenie emerytalne. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji,

w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stwierdził, że z tej właśnie przyczyny nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wymienionym okresie.

Kolegium podkreśliło, iż sprawa dotycząca ustalenia skarżącej prawa do świadczenia z tytułu opieki nad córką K. S. była przedmiotem rozstrzygnięć zarówno organów administracji obu instancji, jak i sądów administracyjnych. Decyzją z 16 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy wydaną przez Burmistrza P. decyzję z 27 listopada 2019 r., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad K. S.. Skargę strony na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Warszawie oddalił wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 533/20. Jednakże w konsekwencji złożenia przez stronę skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, jak i poprzedzające jego wydanie decyzje Kolegium oraz Burmistrza P. Powyższe spowodowało powrót sprawy i konieczność jej rozpoznania przez organ I instancji (wyrok z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1267/21).

Podkreśliło również, że zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast, stosownie do zapisu art. 171 tej ustawy, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Kolegium wskazało, że w wyroku z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1267/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach, zgodnie z którym, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy).

Emerytura jest prawem niezbywalnym - jednakże zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium zauważyło, że NSA wskazał wprost, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury - od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (str. 11 uzasadnienia wyroku). NSA nakazał więc, "(...) poinformować skarżącą o możliwości wystąpienia przez nią do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, uzależniając przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Następnie po wykonaniu powyższego obowiązku przez stronę wnioskującą, organ winien orzec o jej roszczeniu stosownie do przyjętej w tej sprawie wykładni prawa".

Kolegium wskazało, że na podstawie decyzji ZUS z 25 kwietnia 2022 r.,

nr ENPU/10/028066782 ustalono, że od 1 maja 2022 r. wstrzymano skarżącej wypłatę emerytury. Natomiast z załączonego do odwołania zaświadczenia z 23 maja 2022 r.,

nr ENPU/10/028066782/2/21 wynika, że w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. skarżącej wypłacane były świadczenia emerytalne.

Zatem świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane skarżącej dopiero od dnia 1 maja 2022 r., tj. od miesiąca, w którym strona przedstawiła decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Kolegium zauważyło, że w powyższym zakresie Burmistrz P. odrębną decyzją z 20 maja 2022 r., nr MOPS.4602.86.2022.MS przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne właśnie od 1 maja 2022 r. do 31 grudnia 2023 r., tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia osoby wymagającej opieki. Ustalono bowiem, że skarżąca spełnia warunki do jego przyznania, w tym warunek nie pobierania świadczenia emerytalnego.

Zatem - stosownie do wytycznych Sądu, którymi to organy obu instancji są bezwzględnie związane - dopiero zawieszenie prawa do emerytury oraz wstrzymanie jej wypłaty, wyeliminowało negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączającą możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą na niepełnosprawną córkę.

Wobec powyższego, roszczenie strony o przyznanie za okres od listopada 2019r. do kwietnia 2022 r. wyrównania wynikającego z wysokości pobieranego świadczenia emerytalnego i przyznawanej w tym okresie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego jest bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych. Skarżąca bowiem w tym okresie nie spełniała przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium należało stwierdzić - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - że organ I instancji podejmując decyzję nie dopuścił się naruszenia prawa, zaś decyzja podjęta została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego - w związku z tym nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, przytaczając przebieg postępowania w sprawie. Wskazała również, że w dniu 8 kwietnia 2022 r. otrzymała wyrok Sądu od adwokata (był to piątek), a w poniedziałek poszła zawiesić emeryturę na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W MOPS-e pracownica oznajmiła jej, że wyrok otrzymali 3 kwietnia, ale nie powiadomili jej wcześniej. Skarżąca potwierdziła, iż pobierała emeryturę - bo inaczej byłaby bez środków do życia. Wiele razy zwracała się z zapytaniem, czy może zawiesić emeryturę i przejść na świadczenie pielęgnacyjne, ale odpowiedz była, że oni nie wypłacają, tylko po odwołaniu, ale jest to ryzykowne. Wskazała, iż decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego została wydana z błędem dotyczącym końca przyznanego świadczenia, ale tego już Kolegium nie zauważyło.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego oraz emerytury i jej wypłatę od dnia złożenia wniosku. Podkreśliła, że to nie z jej winy sprawa tak się przedłużała na jej niekorzyść.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu,

po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1267/21, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 28 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 533/20, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 16 stycznia 2020 r., nr SKO/4111/501/2019

i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. z 27 listopada 2019 r.,

nr MOPS.4602.23.2019.UD - a więc w warunkach związania organów orzekających zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazaniami, co do dalszego postępowania i sformułowanymi w nim ocenami prawnymi.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach

w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Stosownie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślić należy, iż powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący - co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Cytowana regulacja wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy.

W konsekwencji zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1267/21 - związane były zarówno organ I instancji przy ponownym wydawaniu decyzji, organ odwoławczy,

jak i obecnie orzekający Sąd.

Powyższe oznacza zatem, że na obecnym etapie postępowania, rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1267/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził,

że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ – stosownie do treści art. 9 k.p.a. – winien przed oceną wniosku wniesionego przez skarżącą poinformować ją o możliwości wystąpienia przez nią do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, uzależniając przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Następnie po wykonaniu powyższego obowiązku przez stronę wnioskującą, organ winien orzec o jej roszczeniu stosownie do przyjętej w tej sprawie wykładni prawa.

Z analizy akt sprawy wynika, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ

I instancji zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku NSA z 25 marca 2022 r. - albowiem pismem z 8 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącą, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest niezwłoczne zawieszenie prawa do emerytury i wezwał ją do dostarczenia decyzji ZUS w ciągu 14 dni od daty otrzymania pisma.

Następnie Burmistrz P. - po otrzymaniu w dniu 8 maja 2022 r. decyzji ZUS Oddział w P. z 25 kwietnia 2022 r. o wstrzymaniu skarżącej wypłaty emerytury od 1 maja 2022 r. - decyzjami z 20 maja 2022 r.:

- nr MOPS.4602.87.2022.MS odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – K. S. za okres od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r.;

- nr MOPS.4602.86.2022.MS, przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – K. S. od 1 maja 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie. Decyzja ta została zmieniona decyzją Burmistrza P. z 31 maja 2022 r., nr MOPS.4602.90.2022.MS, w części dotyczącej daty końca przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, że świadczenie to przyznano do 30 września 2025 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 22 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. z 22 maja 2022 r., nr MOPS.4602.87.2022.MS,

o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – K. S. za okres od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r.

W sprawie bezsporne jest, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w dniu 18 listopada 2019 r. skarżąca miała ustalone prawo do emerytury.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z tą regulacją nie można w jednym czasie mieć przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego i pobierać emerytury.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca,

w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało

w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. ww. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21).

Zatem nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres,

w którym skarżąca posiadała prawo do emerytury, której wypłata została zawieszona

w dniu 1 maja 2022 r. Dopiero bowiem zawieszenie prawa do emerytury pozwoliło na przyznanie jej - w miejsce pobieranej emerytury - wybranego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko organów orzekających obu instancji, że brak było możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r., a więc za okres, w którym skarżąca miała ustalone prawo do emerytury. Wynika to z faktu, że w okresie tym w stosunku do skarżącej występowała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci pobierania przez nią świadczenia emerytalnego.

Możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego otworzyła się dopiero w momencie wstrzymania przez ZUS wypłaty jej emerytury tj. od dnia 1 maja 2022 r., albowiem dopiero w tej dacie ustała przeszkoda prawna przyznania wnioskowanego świadczenia.

W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że decyzje organów orzekających obu instancji są zgodne z prawem, gdyż brak było prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. - z uwagi na fakt pobierania przez nią w tym okresie emerytury.

W tych warunkach zarzuty skargi należy uznać za całkowicie pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu, a organy orzekające obu instancji wnikliwie rozpatrzyły cały materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.