I SA/Wa 2085/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-25/2022/JL w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 10 czerwca 2022 r., nr DAP-WOSRFR-7280-25/2022/JL Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku S. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z 22 września 2016 r., nr DRiR.580.289.2016.KB utrzymującą w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z 27 lipca 2016 r., nr DRiR.580.244.2016.AK odmawiającą, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z 21 kwietnia 2011 r., nr DRiR-AKu-580-205/11 utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 lutego 2011 r., nr SN.VIII.ES.7725-1-1361-08, którą odmówiono B. S., J. W. oraz S. W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. W. (s. J.) nieruchomości w Z., woj. lwowskie - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z 22 września 2016 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z 25 lutego 2022 r. S. W. wystąpił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z 22 września 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 27 lipca 2016 r. odmawiającą, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z 21 kwietnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 lutego 2011 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Minister wymienił dokumenty dołączone przez stronę do wniosku o wznowienie postępowania.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie art. 154 i 155 kpa, jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 kpa -152 kpa. Tryby te są niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić podstaw wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa).

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 kpa).

Minister wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie, określanym mianem wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia powinny zakończyć się wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 kpa, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Jak podkreślano w literaturze i orzecznictwie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić również wtedy, gdy w sposób oczywisty z twierdzeń wnioskodawcy wynika brak związku miedzy podstawą wznowienia a treścią decyzji (por. M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art. 149 Kpa oraz wyroki NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 i z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt 1747/07). Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia), gdy w oczywisty sposób można wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego miedzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a także gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień. W ocenie organu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Minister podkreślił, że zarówno decyzja Ministra Skarbu Państwa z 27 lipca 2016 r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Skarbu Państwa z 22 września 2016 r. wydane zostały w postępowaniu wszczętym na wniosek S. W. z 18 sierpnia 2014 r., złożony w imieniu własnym oraz B. S. i J.W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z 21 kwietnia 2011 r., gdzie jako podstawę wskazano art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2014, poz. 195) o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145a kpa stosuje się odpowiednio, z tym że termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepisów art. 146 § 1 kpa oraz art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosuje się.

Minister podniósł, że z powyższego wynika, że wniosek z 18 sierpnia 2014 r. o wznowienie postępowania dotyczył wymogu zamieszkiwania i ta kwestia była przedmiotem rozważań ujętych w decyzjach Ministra Skarbu Państwa z 27 lipca 2016 r. oraz z 22 września 2016 r.

Tymczasem we wniosku z 25 lutego 2022 r., jako przyczynę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 5 kpa i dołączono do wniosku dokumenty pozyskane z Archiwum Narodowego w Krakowie mające świadczyć o własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP.

Skoro postępowanie, którego wznowienia żąda strona dotyczyło kwestii zamieszkania, zaś w obecnie złożonym wniosku S. W. powołuje się na nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję, dotyczące własności nieruchomości pozostawionej na Kresach Wschodnich, to w oczywisty sposób można wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną przyczyną wznowienia, a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie.

Minister uznał, że można wznowić jedynie decyzję ostateczną wydaną w toku zwykłego postępowania administracyjnego, brak jest natomiast możliwości, jak chce tego strona, wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną w toku postępowania wznowieniowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 863/21). Postępowanie wznowieniowe, jako tryb szczególny, nie dotyczy pełnej merytorycznej kontroli decyzji, a powinno skoncentrować się na ocenie istnienia przesłanek powołanych w podstawie wznowienia, na ich ewentualnym wykazaniu i na uzasadnieniu ich wpływu na wymiar zobowiązania. Odmienne są przede wszystkim zasady rozpoznawania spraw w trybach nadzwyczajnych. W szczególności inna jest waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy w trybie zwykłym i inna branych pod uwagę przez organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym, np. co do oceny dowodów, nie musi mieć decydującego znaczenia przy rozpoznawaniu wniosku o wznowienie postępowania (wyrok NSA z 4 marca 2003 r., sygn. akt III SA 1296/01). Organ prowadzący postępowanie wznowione nie może też wyjść poza zakres podstawy wznowienia.

W ocenie organu oznacza to, że strona, powołując się na nowe dowody, a więc przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, może żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Skarbu Państwa z 21 kwietnia 2011 r., która wydana została w zwykłym toku, nie zaś postępowania zakończonego decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym.

Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 czerwca 2022 r. złożył S. M.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 i art. 145 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, na skutek stwierdzenia, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania nie może być wzruszona w trybie wznowienia postępowania, które to twierdzenie nie jest oparte na prawie,

2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezrozumiały, a to brak wyjaśnienia - w oparciu o przepisy prawa i stan faktyczny - stanowiska Ministra, co do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, oraz nie oparte na prawdzie twierdzenie, że decyzja ostateczna opierała się "głównie" na braku zamieszkiwania właściciela w dniu 1 września 1939 r. oraz nieprzyjęcie do wiadomości, że wykazanie, iż właścicielem była inna osoba, aniżeli wskazana w decyzji - wpływa i na kwestię zamieszkiwania, która oceniana była w stosunku do innej osoby,

3. art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 2 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że na uprawnienie strony do domagania się wznowienia postępowania z uwagi na odnalezienie nowych dowodów, ma wpływ ustawa nowelizująca, podczas gdy określa ona warunki wznowienia dla osób pokrzywdzonych niekonstytucyjną przesłanką miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP na 1 września 1939 r., zaś wznowienie z innych przyczyn odbywa się na zasadzie art. 145 i n. kpa,

4. art. 149 § 1 i § 3 kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia, pomimo spełnienia przez stronę wszystkich warunków wymaganych do wznowienia, a to podania podstawy wznowienia, która występuje i zachowania terminu, co obligowało organ do wznowienia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie Ministrowi wznowienia postępowania. Ponadto, wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 kpa, według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. , sygn. akt II OSK 487/11).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Skarbu Państwa z 22 września 2016 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Decyzja z 22 września 2016 r. utrzymuje w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z 27 lipca 2016 r., która została wydana na skutek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z 21 kwietnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 lutego 2011 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wojewoda odmawiając prawa do rekompensaty wskazał na brak zamieszkiwania byłego właściciela 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP oraz to, że nie repatriował się on na obecne terytorium RP, gdyż opuścił byłe terytorium RP z przyczyn nie związanych z wybuchem wojny.

Strona wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 21 kwietnia 2011 r. wskazała: "W związku z nowelizacją ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (....), która weszła w życie 21 lutego 2014 r. zwracam się z prośbą o wznowienie postępowania (...) zakończonego wydaniem negatywnej decyzji Wojewody". W uzasadnieniu wniosku podniesiono kwestię zamieszkiwania we wrześniu 1939 r. byłego właściciela w majątku na Kresach.

Postanowieniem z 30 października 2014 r. Minister Skarbu Państwa wznowił postępowanie zakończone decyzją z 21 kwietnia 2011 r. wskazując jako podstawę wznowienia art. 145a § 1 kpa. Podnieść należy (co wynika także z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania), że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12 orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. w zakresie w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skutkiem powyższego wyroku była nowelizacja art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. dokonana ustawą z 12 grudnia 2013 r.

Po wznowieniu postępowania rozpoznanie sprawy powinno mieścić się w granicach, zakreślonych w podstawach wznowienia. Postępowanie to ma bowiem na celu wyłącznie naprawienie konkretnych wad procesowych postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wymienionych w podstawach wznowienia.

W konsekwencji, wystąpienie konkretnej przesłanki wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do ponownego całościowego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym. Powyższe oznacza, że w przypadku wznowienia postępowania na wniosek, organ związany jest podstawami wznowieniowymi wskazanymi przez stronę oraz zakreślonymi postanowieniem o wznowieniu.

Decyzja Ministra Skarbu Państwa z 22 września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję z 27 lipca 2016 r. wydane zostały w postępowaniu wszczętym na wniosek o wznowienie, w którym, jako podstawę wskazano art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy z 8 lipca 2005 r. Oznacza to, że żądanie strony dotyczyło kwestii zamieszkiwania byłego właściciela na terytorium RP w związku ze zmianą ustawy. Taka była też podstawa wznowienia wskazana w postanowieniu z 30 października 2014 r. Wprawdzie organ w decyzjach tych ubocznie wskazał na kwestię własności, to jednakże nie zmienia oceny, że wznowienie postępowania na skutek wniosku z 2014 r. dotyczyło przesłanki zamieszkiwania i związane było ze zmianą przepisu art. 2 dokonaną ustawą z 2013 r. Jak wyżej wskazano wystąpienie konkretnej podstawy wznowienia nie może prowadzić do rozpoznania sprawy ponownie co do istoty, jak również prowadzić do rozszerzenia przez organ podstaw wznowienia.

Wniosek skarżącego z 25 lutego 2022 r., jako podstawę wznowienia postępowania, wskazuje art. 145 § 1 pkt 5 kpa, powołując dokumenty mające świadczyć o własności nieruchomości.

Prawidłowo więc organ odmówił wznowienia postępowania. Wydanie takiego postanowienia jest dopuszczalne, gdy w sposób oczywisty z treści wniosku wynika brak związku miedzy podstawą wznowienia, a treścią decyzji z 2016 r. Chodzi, m.in. o brak związku przyczynowego miedzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a także gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień. Jak wyżej wskazano decyzja Ministra Skarbu z 22 września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję z 27 lipca 2016 r., wydane zostały w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego z 18 sierpnia 2014 r., złożony w o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z 21 kwietnia 2011 r. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro postępowanie, którego wznowienia żąda strona dotyczyło kwestii zamieszkania, zaś w obecnie złożonym wniosku skarżący powołuje się na nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, dotyczące własności nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium RP, to oznacza brak związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia, a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie (w niniejszej sprawie wznowieniowe).

Prawidłowo wskazał organ, że strona powołując się na nowe dowody, a więc przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, może żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Skarbu Państwa wydaną w trybie zwykłym.

Z przyczyn wyżej omówionych organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów kpa oraz przepisu prawa materialnego. Organ uzasadnił swoje stanowisko, powołując przepisy prawa i wskazując na jego poparcie orzecznictwo sądowe.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.