I SA/Wa 2082/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. nr KOC/3129/Op/22 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z 8 czerwca 2022 r., nr KOC/3129/Op/22, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 4 maja 2022 r., nr 009570/01/2022, przyznającą pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup odzieży w kwocie [...]złotych.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej m.in. na zakup odzieży.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z 4 maja 2022 r., nr 009570/01/2022, Prezydent przyznał Skarżącej pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup odzieży w kwocie [...]złotych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że rocznie udziela pomocy finansowej z tytułu zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych około 1600 osobom, dysponując w 2022 r. miesięczną kwotą [...]zł na realizację tego zadania. Prezydent wyjaśnił również, że w pierwszym kwartale 2022 r. z tego rodzaju pomocy skorzystało 831 osób, co daje średnią wartość świadczenia na poziomie [...] złotych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Prezydenta Skarżąca wniosła od niej odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 8 czerwca 2022 r., nr KOC/3129/Op/22, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając w uzasadnieniu swojej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż Skarżąca jest osobą bezrobotną oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji zamieszkiwała w Schronisku dla Kobiet [...]. W miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, tj. w kwietniu 2022 r. Skarżąca nie uzyskała żadnego dochodu. W ocenie organu, Skarżąca bez wątpienia znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, ale nie oznacza to, że organ powinien przyznać Skarżącej pomoc w wysokości przez nią żądanej. Organy pomocy społecznej są bowiem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ zaznaczył również, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Organ pomocy społecznej nie ma zatem obowiązku, ani takich możliwości finansowych, aby zaspokajać wszystkie potrzeby osób ubiegających się o przyznanie wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, podnosząc, że zaskarża powyższą decyzję organu w całości, zarzucając m.in. pracownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej dla [...] – M. G. popełnienie przestępstwa korupcji w sprawie ubiegania się przez Skarżącą o przyznanie adekwatnej pomocy społecznej. Skarżąca wskazała następnie, że obecnie stan jej zdrowia pogorszył się. Skarżącą jest zmuszona poruszać się o kulach ze względu na opuchnięte nogi (stopy i łydki). Skarżąca wyjaśniła również, że nie stać jej zarówno na żywność, jak i na odpowiednie suplementy czy aminokwasy co uniemożliwia dokończenie przerwanej terapii i tym samym powoduje pogarszanie się stanu zdrowia Skarżącej. Według Skarżącej, Kolegium nie zbadało należycie sprawy, w tym złożonego odwołania. Na podstawie wybiórczych fragmentów Kolegium dokonano błędnych konstatacji, które przekreśliły Skarżącej możliwość uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze strony państwa. Skarżąca podniosła, że jej celem jest mieć zapewnione bezpieczne i ciepłe schronienie, wolne od jakiegokolwiek odgórnego reżimu, nakazów, zakazów i wywierania presji, jak też wolne od braku intymności. Skarżąca chciałaby mieć także środki finansowe na żywność i podstawowe zakupy zapewniające godne życie (np. pumeks do zniszczonych pracą rąk, bieliznę osobistą, t-shirty na obecną pogodę), jak też na lekarstwa (suplementy).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W pismach z 20 oraz 27 września 2022 r. Skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie oraz przedłożyła kopie dokumentów celem dołączenia do akt postępowania.

W trakcie rozprawy Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić dowody z dokumentów dołączonych do pisma Skarżącej z 27 września 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując pod takim kątem oceny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium z 8 czerwca 2022 r., nr KOC/3129/Op/22, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 4 maja 2022 r., nr 009570/01/2022, przyznającą Skarżącej pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup odzieży w kwocie [...] złotych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej jako "u.o.p.s."). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków.

Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.o.p.s. W realiach niniejszej sprawy dla osób samotnie gospodarujących jest to kwota [...]złotych (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s.), która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r., zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296).

Użyte w przepisie art. 39 u.o.p.s. słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.o.p.s. (por. wyrok NSA z 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09, zamieszczonego na stronie internetowej Centralnej B. S. Administracyjnych - [...]). Pogląd ten został podtrzymany w orzecznictwie, w tym w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16 (LEX nr 2339641). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że: "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno-ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje".

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy wydając decyzje nie naruszyły więc przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie Skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego, w szczególności to, że Skarżąca nie uzyskała żadnego dochodu oraz jest osobą bezrobotną. W świetle ustalonych przez organy okoliczności dochodowych i życiowych Skarżącej nie sposób zatem uznać, że przyznana pomoc w postaci [...]złotych na zakup odzieży jest niewystarczająca i nie mieści się w celach pomocy społecznej.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy właściwie oceniły, że przyznanie zasiłku celowego w podanej wysokości jest uzasadnione niezbędnymi potrzebami wnioskodawczyni. Tym bardziej, że jak wynika z przedstawionych przez Skarżącą kopii dokumentów, Skarżąca nie jest całkowicie pozbawiona pomocy ze strony opieki społecznej, wszak otrzymała w okresie od lipca do września 2022 r. pomoc na łączną kwotę [...]złotych (vide: decyzje Prezydenta z 11 lipca 2022 r. oraz 13 września 2022 r. – vide: załączniki do pisma Skarżącej z 27 września 2022 r.), w tym na zakup środków czystości, środków higieny osobistej oraz żywności. Jak zatem wynika z powyższego, organ pomocowy na bieżąco, w ramach swoich ograniczonych możliwości, reaguje na różne potrzeby Skarżącej. Nie można też tracić z pola widzenia okoliczności, że Skarżąca otrzymuje również pomoc rzeczową od osób trzecich (np. w formie żywności), co sama przyznała w uzasadnieniu skargi.

Ponadto przy cenie tego rodzaju spraw na uwadze należy mieć także możliwości pomocy społecznej. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana w ramach pomocy społecznej nie ma służyć zaspakajaniu danej potrzeby strony w pełnej wysokości. Jak wyjaśnił Prezydent w uzasadnieniu swojej decyzji, w pierwszym kwartale 2022 r. z pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego skorzystało średnio miesięcznie 831 osoby, co dało średnią wysokość udzielonej pomocy finansowej w tym zakresie na poziomie [...]zł (przy miesięcznym budżecie na ten cel w wysokości [...]zł). Natomiast sama Skarżąca, co wynika z akt sprawy, w okresie od maja do września 2022 r. otrzymała pomoc finansową w kwocie [...]zł, co daje średnio miesięcznie pomoc na poziomie [...]zł.

Jak wynika z powyższego, Skarżąca otrzymuje pomoc o wartości przewyższającej uśrednioną wartość zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych. Strona wnioskująca o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej winna zatem liczyć się z tym, iż nie otrzyma w pełnej wysokości świadczenia, o które wnioskowała - zależy to bowiem od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej oraz od liczby osób ubiegających się o pomoc. Ubiegający się o pomoc w pierwszej kolejności winni rozwiązywać swoje problemy życiowe we własnym zakresie. Pomoc społeczna pełni jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości osób uprawnionych.

Sąd nie neguje przy tym okoliczności, że sytuacja Skarżącej jest trudna, na co uwagę zwróciły także orzekające w sprawie organy. Skarżąca jest osobą bezrobotną oraz borykająca się z licznymi dolegliwościami zdrowotnymi. Niemiej jednak Sąd zwraca uwagę, że pomoc w formie zasiłku celowego nie może być traktowana przez Skarżącą jako źródło stałego utrzymania, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, a nie jej "utrwalanie" poprzez przyzwyczajanie do stałej pomocy, która w dłuższej perspektywie może się okazać czynnikiem demotywującym w kontekście wyjścia z sytuacji niedostatku, uniemożliwiając tym samym realizacje celu pomocy społecznej jakim jest zapobieganie tego rodzaju trudnym sytuacjom. Przyznanie zasiłku celowego jest bowiem uzasadnione gdy w realiach konkretnego przypadku okaże się, że zasiłek zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, organ może ją przyznać (ale nie musi).

Dlatego też, zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny i prawny sprawy, stosownie do wymogów określonych w przepisach art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, które zostały sporządzone zgodnie wymogami wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda zabrakło stosownego pouczenia ze strony organów obu instancji dla Skarżącej o prawach wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. jednakże, zdaniem Sądu, naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak wynika z akt sprawy Skarżąca aktywnie brała udział w postępowaniu administracyjnym, a ponadto w skardze nie wykazano w jaki sposób i czy w ogóle brak pouczenia przez organy o przysługujących uprawnieniach uniemożliwił podjęcie Skarżącej jakiejkolwiek czynności procesowej (w tym dowodowej).

Końcowo Sąd stwierdza, że z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych podniesione w skardze kwestię związane z podejrzeniem popełnienia przestępstwa przez określone w skardze osoby, nie mogły stanowić przedmiotu kontroli sądowej. Mówiąc innymi słowami, jeżeli Skarżąca dostrzega możliwość zaistnienia czynu zabronionego np. korupcji, to adresatem wystąpienia Skarżącej w tym zakresie nie powinien być sąd administracyjny, ponieważ nie jest on powołany do ścigania przestępstw, lecz organy policji lub prokuratury. Powyższe musi zatem skutkować uznaniem, że nie można w tym przypadku mówić o jakimkolwiek naruszeniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.