I SA/Wa 1962/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant referent stażysta Klaudia Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.

Decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...], Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2022 r., nr [...], o odmowie uchylenia decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2003 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zakwalifikował wówczas małoletnią E. B. (obecnie: P.) do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na okres do 31 grudnia 2005 r., symbol przyczyny niepełnosprawności: [...], określając, że niepełnosprawność datuje się przed 16 rokiem życia.

Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2004 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania L. B. (przedstawiciela ustawowego E. B.), Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] uchylił orzeczenie z [...] grudnia 2003 r. w części dotyczącej symbolu przyczyny niepełnosprawności i okresu początku niepełnosprawności, orzekając odpowiednio o symbolu przyczyny niepełnosprawności: [...] oraz określając, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia.

Wyrokiem z [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] oddalił odwołanie L. B. od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2004 r.

Pismem z [...] października 2021 r. E. P. wystąpiła o zbadanie zasadności wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Pismem z [...] listopada 2021 r. Pani E. P. podniosła bezzasadność wydania w jej sprawie orzeczeń o stopniu niepełnosprawności oraz prawdopodobieństwo wystąpienia fałszerstwa dokumentacji, skutkujące wpisaniem symbolu [...] w orzeczeniach.

Pismami z [...] i [...] grudnia 2021 r. E. P. wniosła o weryfikację dokumentacji oraz podpisów znajdujących się w orzeczeniach.

Pismami z [...] grudnia 2021 r. i [...] stycznia 2022 r. E. P. wniosła o analizę sprawy ze względu na sfałszowaną dokumentację.

Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., nr [...], Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną (orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności) z [...] maja 2004 r.

Decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] odmówił uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2004 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. P..

Decyzją z [...] lipca 2022 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2022 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że jego podstawę stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.

Minister wskazał na ustalenia organu pierwszej instancji, że E. P. nie dołączyła do akt sprawy żadnego dokumentu potwierdzającego fałszerstwo dokumentacji medycznej złożonej wraz z wnioskiem o wydanie orzeczenia. Subiektywne odczucie strony co do jej stanu zdrowia nie może natomiast stanowić podstawy do podważenia wiarygodności wydanej w jej sprawie decyzji, która zapadła po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, stosownie do obowiązujących wówczas przepisów. Dodatkowo, kwestionowane przez wnioskodawczynię symbole przyczyny niepełnosprawności zawarte w orzeczeniu z [...] grudnia 2003 r., tj. [...], zostały zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym przed Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Członkowie składu orzekającego tego Zespołu stwierdzili, że u E. P. nie występowały wówczas schorzenia określone za pomocą symbolu [...], co znalazło odzwierciedlenie w treści orzeczenia z [...] maja 2004 r. Ustalenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] potwierdził następnie Sąd Rejonowy dla [...] w wyroku z [...] grudnia 2006 r., którym oddalił odwołanie L. B. od orzeczenia z [...] maja 2004 r. Ponadto, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2004 r. zostało wydane na okres do 31 grudnia 2005 r. Wygaśnięcie decyzji oznacza, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów inne skutki prawne. Niezależnie od powyższego, prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę demokratycznego państwo prawa, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych.

Organ odwoławczy podzielił powyższe ustalenia organu pierwszej instancji i podniósł, że ograniczeniem uchylenia decyzji ostatecznej z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 jest dziesięcioletni upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Upływ tego terminu określony w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi bezwarunkową negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, niezależnie od okoliczności, które je spowodowały. Minister wskazał, że w sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji określona w art. 146 § 1 k.p.a. organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest wówczas stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie upływ 10 - letniego przedawnienia oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Przy wykładni art. 146 § 1 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje odniesienie się do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Minister wskazał również, że określając początek biegu wskazanych w nim terminów art. 146 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie precyzując adresata tego doręczenia. Powołując się na orzecznictwo NSA, organ podniósł, że w rozumieniu powołanego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. W niniejszej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności (wówczas małoletniej) E. B. zostało skutecznie doręczone jej przedstawicielowi ustawowemu (L. B.) w dniu 1 czerwca 2004 r. W związku z upływem okresu 10 lat od dnia doręczenia orzeczenia o niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę do jego uchylenia, organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy.

Końcowo organ podniósł, że orzeczenie o niepełnosprawności, w wyniku odwołania L. B. (przedstawiciela ustawowego E. B.), zostało rozpoznane ponownie przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], a następnie poddane kontroli sądowej, na skutek której Sąd Rejonowy oddalił odwołanie od tego orzeczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej złożyła E. P..

Skarżąca podniosła, że w 2003 r. prowadzone było w stosunku do niej jako osoby niepełnoletniej postępowanie w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności. Głównym powodem prowadzenia tego postępowania miała być niedoczynność tarczycy. Skarżąca zarzuciła, że badanie jej stanu zdrowia z grudnia 2003 r było zasugerowane przez jej rodzica, co spowodowało nieprawidłowości przy orzekaniu przez psychologa poradni psychologiczno-pedagogicznej w [...] i co było powodem dalszych badań, które na tych badaniach się opierały. Nie dołączono żadnych badań, a w toku obecnego postępowania przed Ministrem skarżąca dołączyła swoje badania z podobnego okresu. Orzekanie o niepełnosprawności oraz jego wynik nie był skarżącej znany. Pomimo że w międzyczasie stała się pełnoletnia [...] Urząd Wojewódzki w [...] nie wysłał dokumentacji również do skarżącej, a jedynie do L. B., która nigdy skarżącej wskazanej dokumentacji nie udostępniła. Zapewne sytuacja taka miała miejsce z uwagi na spostrzeżenia biegłych sądowych co do celu wydania orzeczenia. Niemniej jednak symbole niepełnosprawności były już podważone jako nieprawdziwe, pochodzące z wywiadu opiekuna prawnego. Podsumowując, w ocenie skarżącej, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie powinny w stosunku do niej zostać wydane i są sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismami z dnia [...] września 2022 r, [...] listopada 2022 r. oraz [...] kwietnia 2023 r. skarżąca przedłożyła dodatkową dokumentację na poparcie stanowiska zawartego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2022 r. o odmowie uchylenia, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, ostatecznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2004 r.

Istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma okoliczność, że kontroli Sądu podlegała decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, to jest w trybie wznowienia postępowania. Instytucję wznowienia postępowania reguluje art. 145 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w odniesieniu do której zaistniała jedna z wymienionych w art. 145, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. okoliczności stanowiących podstawy wznowienia postępowania. Opisana regulacja stanowi przy tym odstępstwo od wyrażonej w art.16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość wznowienia postępowania od wystąpienia w sprawie określonych przesłanek pozytywnych oraz jednoczesnego braku przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. podstaw prawnych wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei do przesłanek negatywnych należą: przesłanka terminu określona w art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka dotycząca tego, czy treść rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Przesłankę tę określa art. 146 § 2 k.p.a.

Tryb wznowienia postępowania uruchamiany jest w wyniku wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Wskazany akt procesowy otwiera drogę do dalszego postępowania, którego przedmiotem jest badanie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia, a także ocena skutków, jakie istnienie tej podstawy wywarło na rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie podstawę wniosku skarżącej o wznowienie postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i w oparciu o wskazaną podstawę postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wznowił, na wniosek skarżącej, postępowanie zakończone ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu w [...] o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2004 r.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że wznowienie postępowania w oparciu o powyższą podstawę możliwe jest wyłącznie wówczas gdy w sprawie łącznie wystąpią następujące przesłanki: (i) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, (ii) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu oraz (iii) fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2855/16, Lex nr 2629306 oraz 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3194/18, Lex nr 2771651).

Sądy administracyjne trafnie przyjmują również, że ustalenie okoliczności, że dowody, na których oparto kwestionowane rozstrzygnięcie zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność sfałszowania dowodów powinna być bowiem uprzednio stwierdzona orzeczeniem właściwego sądu lub organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1539/18, Lex nr 2723053 oraz 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 511/18, Lex nr 2757239). Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania nie może bowiem wstępować w nieprzewidziane dla niego kompetencje, ryzykując dodatkowo dokonanie odmiennej oceny od oceny przeprowadzonej przez powołane do tego sądy i organy.

Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji Sąd podzielił ocenę organów, że przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Domagając się wznowienia postępowania w powołanym trybie skarżąca nie przedłożyła bowiem organowi wznowieniowemu dowodu w postaci orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że sfałszowano dokumentację, na podstawie której wydano kwestionowane orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2004 r. Sama zaś okoliczność braku akceptacji przez skarżącą dla ustalonych spornym orzeczeniem symboli niepełnosprawności (kontrolowanych zresztą przez Sąd Rejonowy dla [...]) nie oznacza jeszcze, że w postępowaniu dowodowym prowadzonym w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności wystąpiły fałszywe dowody. Fałszerstwo dokumentacji, na której oparł się ówczesny organ dokonujący oceny stopnia niepełnosprawności skarżącej, musiałoby bowiem zostać potwierdzone, jak już wskazano wyżej, prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie jest natomiast rolą organu administracji prowadzącego postępowanie wznowieniowe przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie.

Niezależnie od powyższego, prawidłowo uznały organy, że nawet gdyby w niniejszej sprawie zaistniała wskazana w art. 145 § 1 k.p.a. podstawa do wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem z [...] maja 2004 r. (co z przyczyn wskazanych powyżej nie miało miejsca), to i tak organ wznowieniowy nie mógłby wydać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu (negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a.) od daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia, co miało miejsce w dniu 1 czerwca 2004., do rąk przedstawiciela ustawowego skarżącej (L. B.) wobec niepełnoletności skarżącej w dacie wydania spornego orzeczenia (tj. w dniu [...] maja 2004 r.).

Tym samym podnoszone w skardze i pismach procesowych zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy ustalaniu stopnia niepełnosprawności i poprzedzających to ustalenie badaniach, a także niezgodnego z prawem pobierania zasiłku przez rodzica skarżącej, nie mogły mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, której ustalenia co do braku wystąpienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanek wznowienia Sąd uznał za w pełni prawidłowe.

Na marginesie dodać trzeba, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2004 r. o stopniu niepełnosprawności, którego uchylenia domaga się skarżąca w postępowaniu wznowieniowym, podlegało kontroli Sądu Rejonowego dla [...], który po rozpoznaniu odwołania L. B., przy udziale zainteresowanej E. B., wyrokiem z [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...], oddalił odwołanie od ww. orzeczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.