I SA/Wa 1874/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K. i D. K., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...], którym orzeczono o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip [...], do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym J. C. na podstawie prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub poświadczenie dziedziczenia.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca własność E. K. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] września 1969 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. odmawiającą E. K. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1969 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1969 r. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem wskazano błędną pod-stawę zawieszenia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji zostało już zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., która jest prawomocna, a więc ta okoliczność nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania.

Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] ponownie zawiesił postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym J. C. na podstawie prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub poświadczenia dziedziczenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący złożyli zażalenie. W uzasadnieniu argumentowali między innymi, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spadku nieobjętego po J. C. działa ustanowiony kurator spadku, a ponadto organ I instancji nie wykazał, że następcy prawni zmarłego J. C. mają interes prawny do udziału jako strona w postępowaniu o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnił, że w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są w rozumieniu art. 28 kpa stroną w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 dekretu. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji przywołał liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie J. C. przysługiwały prawa rzeczowe do gruntu wynikające z prawa własności lokalu. Ustalenie zatem jego spadkobierców ma związek z postępowaniem administracyjnym o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości i jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tak więc do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po J. C. istnieje podstawa do zawieszenia postępowania.

W związku z zarzutem zawartym w zażaleniu, że zgodnie z art. 30 § 5 kpa postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu może toczyć się z udziałem ustanowionego kuratora spadku, organ wyjaśnił, że jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1094/12 "Przepis ten stanowiący o działaniu zarządcy masy spadkowej bądź kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, stwarza legitymację procesową osób w nim wymienionych, lecz nie daje uprawnień materialnoprawnych (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1995 r. sygn. akt IV SA 1922/93). Zatem postępowanie mogłoby się toczyć z udziałem zarządcy lub kuratora spadku, wszak nie mogłoby doprowadzić do przyznania im określonych uprawnień, bo te służą spadkobiercom, którzy i tak pozostaliby nieznani." Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że złożone zażalenie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż uchylenie zaskarżonego postanowienia może nastąpić tylko, gdy jest ono wadliwe lub wadą obciążone jest postępowanie administracyjne, w wyniku którego je wydano. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. K. i D. K. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 666 k.p.c., w zw. z art. 667 § 2 k.p.c., w zw. z art. 30 § 5 kpa poprzez zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym J. C. na podstawie prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia podczas, gdy jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spadku nieobjętego po J. C. działa ustanowiony przez sąd powszechny kurator spadku nieobjętego po J. C., w konsekwencji czego brak było podstaw do zawieszenia postępowania,

- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. art. 28 kpa, w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 30 § 5 kpa poprzez uznanie, że kurator spadku po J. C. nie może być stroną postępowania z wniosku dawnego właściciela E. K. o przyznawanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie można przyznać kuratorowi spadku uprawnień, które służą spadkobiercom, podczas gdy postępowanie z wniosku dawnego właściciela E. K. o przyznawanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości prowadzić może wyłącznie do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych E. K., tj. J. K. oraz D. K., natomiast postępowanie to nie może doprowadzić do przyznania żadnych uprawnień na rzecz spadkobierców J. C., których interes prawny do bycia stroną postępowania wynika wyłącznie z przysługującego J. C. prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz związanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego pod budynkiem.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie dotyczącej wydania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] stronami takiego postępowania są tylko następcy prawni dawnego właściciela i Skarb Państwa (ewentualnie Gmina), czy również osoby, którym przysługuje, z tytułu własności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, prawo rzeczowe do nieruchomości takie jak udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w cytowanym przepisie, zwanego także zagadnieniem prejudycjalnym, należy z kolei rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. W ocenie Sądu takim zagadnieniem jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie znany jest pełen krąg osób posiadających interes prawny w rozpatrywanej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy zawieszone postępowanie dotyczyło rozpoznania na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu stronami tego postępowania są byli właściciele przedmiotowego gruntu lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa (ewentualnie Gmina). Zdaniem Sądu stronami tego postępowania są także wszystkie osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, takie jak udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Tylko zatem z udziałem tych podmiotów może być prawidłowo prowadzone postępowanie na podstawie art. 7 powołanego dekretu.

Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, czyli postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu wyodrębnionego lokalu, który jest jednocześnie współwłaścicielem wieczystym gruntu, jest w ocenie Sądu zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 7 dekretu w związku z art. 28 kpa do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego, czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie wydane w sprawie złożonego wniosku dekretowego.

Kwestia, czy właściciele wyodrębnionych lokali, którym przysługuje jednocześnie prawo użytkowania wieczystego do gruntu objętego decyzją dekretową, co do której toczy się postępowanie, są stronami postępowania była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, 8 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1110/06, 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 798/10, 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 508/14, 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że osobom takim przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tzw. orzeczenia dekretowego. Utrwalony jest zatem pogląd, że właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współużytkownik wieczysty gruntu do dawnej nieruchomości warszawskiej ma interes prawny w postępowaniu dekretowym dotyczącym tego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08 uznał, że "Obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 k.c. w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości [...], dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych, jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP)." Nie można tracić z pola widzenia, że właściciele ci są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), a ich interes prawny jest właśnie konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości oraz przynależnej im współwłasności części wspólnych budynku (por. art. 3 ust. 2 tej ustawy).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji rozpatruje ponowne wniosek dekretowy złożony przez przeddekretowego właściciela, poprzednika prawnego skarżących, w części, w której stwierdzono nieważność decyzji dekretowych z 1969 r. Udział w tym postępowaniu poza spadkobiercami przeddekretowego właściciela winni zatem brać właściciele (lub ich następcy prawni) wyodrębnionych lokali. J. C. był właścicielem lokalu nr [...], a zatem w stosunku do jego udziału w użytkowaniu wieczystym stwierdzono nieważność decyzji dekretowych z 1969 r. i toczące się obecnie postępowanie dekretowe dotyczy przysługujących mu uprawnień. Skoro J. C. zmarł w dniu [...] stycznia 2006 r., to aby postępowanie mogło dalej się toczyć, konieczne jest ustalenie jego spadkobierców. Tymczasem na dzień wydania kwestionowanego postanowienia spadkobiercy ci nie byli znani. Dlatego też zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, to organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie w rozpatrywanej sprawie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku umożliwi zawiadomienie następców prawnych o toczącym się postępowaniu i zapewnienie im udziału w sprawie w charakterze strony.

Jak wynika z akt sprawy, obecnie z wniosku kuratora spadku toczy się już przed Sądem Rejonowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym w dniu [...] stycznia 2006 r. J. C. (sygn. akt [...]). Uczestnikami tego postępowania są W., A. S. (wywodząca swoje prawa do spadku ze sporządzonego na jej rzecz testamentu zmarłego) oraz zstępni brata zmarłego J. C. (k-40 akt adm. pismo z dnia [...] marca 2019 r.). Postępowanie to zawieszone zostało do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia zgonu A. C. matki J. C., które toczy się przed Sądem Rejonowym W. pod sygn. akt [...].

Niewątpliwie zawieszenie postępowania dekretowego do czasu wskazania przez właściwy Sąd spadkobierców po J. C. zmarłym w dniu [...] stycznia 2006 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niemożność wezwania spadkobierców następców prawnych do udziału w postępowaniu istnieje do czasu wydania przez sąd spadku postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych osób, które nabyły w drodze czynności prawnych m.in. udziały w prawie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości dekretowej albo nabyły te udziały w drodze dziedziczenia, nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie wniosków dekretowych.

W świetle powyższych okoliczności chybiony jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 30 § 5 kpa, Sąd uznał go za niezasadny. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1094/12, przepis ten stanowiący o działaniu zarządcy masy spadkowej bądź kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, stwarza legitymację procesową osób w nim wymienionych lecz nie daje uprawnień materialnoprawnych (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1995 r. sygn. akt IV SA 1922/93). Zatem postępowanie mogłoby się toczyć z udziałem zarządcy lub kuratora spadku, jednak nie mogłoby doprowadzić do przyznania im określonych uprawnień, bo te służą spadkobiercom, którzy i tak pozostaliby nieznani.

Sąd nie uwzględnił złożonego w trybie art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) wniosku skarżących zawartego w skardze, ponieważ w ocenie Sądu nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących przedmiotu rozpatrywanej skargi. Wskazane przez skarżących jako dowód w sprawie pismo Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. dotyczące wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. bezpośrednio nie dotyczy prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Ponadto wniosek ten został złożony już po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. Fakt ustanowienia przez Sąd kuratora spadku po J. C. nie jest natomiast kwestionowany przez strony postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.