I SA/Wa 179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja Wojewody została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:

Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. zatwierdziła plan na realizację budowy linii elektroenergetycznej 110 kV odcinek [...] i udzieliła zezwolenia na budowę ww. linii. Decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] Naczelnik Miasta w [...] na podstawie art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10 ze zm.) zezwolił na czasowe zajęcie terenu pod budowę tej linii na wniosek [...].

Wnioskiem z 23 grudnia 2010 r. A. D. i K. D.- następczynie prawne dawnego właściciela wystąpiły o przyznanie odszkodowania za straty spowodowane zmniejszeniem wartości nieruchomości poprzez zbudowanie na nich linii energetycznej napowietrznej.

W trakcie trwającego postępowania zostało wydanych wiele decyzji przez organy obu instancji, w tym decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie na rzecz wnioskodawczyń. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 608/15.

Kolejną już decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta [...] odmówił ustalenie odszkodowania na rzecz A. D. i K. S. (dawniej [...]) z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...].

Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie złożyły A. D. i K. S.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej u.g.n.) oraz wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, że prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej. Zwrócił również uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 608/15, w którym sąd wskazał na potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego w sposób prawidłowy, a zatem uznał, że odszkodowanie powinno zostać wypłacone spadkobiercom byłych właścicieli nieruchomości.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego dla przedmiotowych działek oraz jednoznacznego ustalenia kręgu osób, którym przysługuje odszkodowanie w ramach prowadzonego postępowania, należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Wojewody zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w powyższym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii obejmujących zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W związku z tym organ II instancji uznał, że nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od decyzji Wojewody [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek ustawowych do takiego rozstrzygnięcia

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy że od 1 czerwca 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zasadniczej zmianie uległ tryb zaskarżania decyzji wydawanych – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 powołanej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozdziale 3 dodano rozdział 3a (obejmujący art. 64a do 64e), w który uregulowano instytucję sprzeciwu od decyzji, który to środek przysługuje od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.(art. 64d § 1 i 64e ppsa). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a.. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Wojewody [...] stwierdzić należy, że sprzeciw nie jest zasadny i jako taki podlega oddaleniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uprawnienie do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. przechodzi na inne osoby, w szczególności na spadkobierców uprawnionego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były trzy poglądy dotyczące określenia podmiotu uprawnionego do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Pierwszy z nich opierał się na założeniu, że odszkodowanie przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (wyroki w sprawach sygn. I OSK 875/17, I OSK 4191/18, I OSK 993/19, I OSK 740/19, I OSK 402/19 - te i inne powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Według drugiego poglądu o odszkodowanie mogą ubiegać się również spadkobiercy takiej osoby tj. podmioty, które weszły w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela pod tytułem ogólnym (wyroki w sprawach sygn. I OSK 2781/15, I OSK 3233/15, I OSK 2885/17. Wreszcie zgodnie z trzecim poglądem o odszkodowanie może ubiegać się każdoczesny właściciel obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też syngularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (sprawa sygn. I OSK 23/16).

Przywołane rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, powstałe w wyniku stosowania wskazanych przepisów, doprowadziły do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 następującej treści: "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.". Natomiast w pkt 2 uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że: "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

W przedmiotowej sprawie ta kwestia była w różny sposób ujmowana przez organy administracji w toku trwającego od 2010 r. postępowania, ale w związku z przywołaną wcześniej uchwałą z 22 lutego 2021 r. należy uznać za prawidłowe co do zasady stanowisko organu odwoławczego dotyczące kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie. Zatem wniosek A. D. i K. D. należy rozpoznać po raz kolejny, ale już w kontekście wskazań zawartych w przywołanej wcześniej uchwale.

Zasadnie także wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten dotyczy sporządzenia ewentualnie nowego operatu szacunkowego, który będzie podstawą do ustalenia odszkodowania (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Strony postępowania muszą mieć bowiem zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 kpa).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem na tym etapie sprawy ani Wojewoda, ani też sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Tym samym na obecnym etapie postępowania sąd nie może wypowiadać się co do żądań zgłoszonych przez A. D. i K. S. Ta kwestia będzie mogła być dopiero przedmiotem ewentualnej oceny po wydaniu przez organ II instancji decyzji merytorycznej.

W świetle powyższych ustaleń, Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.