I SA/Wa 1745/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 31 maja 2021 r. nr DO.1.7614.904.2020.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 31 maja 2021 r. nr DO.1.7614.904.2020.AŁ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 29 września 2020 r. nr WS-IV.7533.1.623.2016.KM stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 250 m2, z obrębu [...], jednostki ew. [...], zajętej pod drogą publiczną (gminną) – ul. [...].

Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej.

Położona w K. ul. [...] miała na dzień 31 grudnia 1998 r. status drogi publicznej - lokalnej miejskiej, do której to kategorii zaliczone została uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. nr [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), stała się ona drogą gminną. Droga ta zlokalizowana była m.in. na terenie parceli nr [...] o pow. 250 m2 objętej dawną księgą Lwh [...]. Parcela ta w 2011 r., na podstawie wykazu synchronizacyjnego nr [...], zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Przed jej geodezyjnym wyodrębnieniem wchodziła w skład działki nr [...] obejmującej całą ul. [...]. W dawnej księdze (która utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 1989r.) jako właściciele nieruchomości ujawnieni byli: P. B. co do ½ cz. oraz M. B., J. B. i M. z B. S. – każdy co do 1/6 cz., których następcami prawnymi pod tytułem ogólnym są: M. W., B. S. i S. S. Następstwo prawne udokumentowane zostało stosownymi postanowieniami spadkowymi. W konsekwencji czego to oni uznani zostali za współwłaścicieli nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie działki drogą potwierdzała przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 marca 2020 r., pod nr [...] mapa dla celów prawnych, a także szkic polowy nr [...], na których to dokumentach znajdują się adnotacje wskazujące, że obrazują one przebieg granic pasa drogowego ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Postępowanie o uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta [...] z 25 kwietnia 2016 r.

W następstwie przeprowadzonego w tym przedmiocie postępowania, Wojewoda [...] decyzją z 29 września 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 31 maja 2021 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez Miasto [...], jako zajętej pod drogę publiczną. Decyzja Wojewody [...] była przy tym kolejnym wydanym w tej sprawie rozstrzygnięciem, po uprzednim uchyleniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jego decyzji z 10 kwietnia 2017 r. i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odwołując się do treści art. 73 powołanej ustawy, organy wywodziły, że przesłanki opisane w tym przepisie zostały spełnione. Nieruchomość była bowiem zajęta drogą publiczną, nie stanowiła na 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawała wówczas we władaniu publicznoprawnym. W zakresie przestrzennych granic zajęcia jej drogą, Minister powoływał się na dowód w postaci ww. mapy dla celów prawnych oraz szkicu polowego. W odniesieniu zaś do przesłanki publicznoprawnego władania drogą wskazywano na zgromadzone w aktach dokumenty w postaci: oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. zawartego w piśmie z 18 grudnia 1997 r., gdzie opisano m.in. stan drogi; pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z 24 listopada 1995 r., z którego wynikało, że w ul. [...] istnieje miejski wodociąg, którego trasa w przeważającym zakresie znajduje się w jezdni; oświadczenia p.o. Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 13 listopada 2015 r. oraz umowy z 29 września 1995 r. nr [...] zawartej pomiędzy Miejskim Zarządem Dróg w K. a Przedsiębiorstwem Budowlanym "[...]" na wykonanie koncepcji remontu ul. [...] wraz z dokumentacją techniczną.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej wadliwe ustalenia co do przysługiwania jej poprzednikom prawnym tytułu własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem skarżącej nieruchomość ta nie była objęta wykazem hipotecznym nr Lwh [...]. A przynajmniej o tym, że taka własność jej i pozostałym spadkobiercom przysługuje nie wiedziała. W przeciwnym przypadku bowiem przypominałaby to w postępowaniu o dział spadku. Wskazywał jednocześnie, że wydzielenie w 2011 r. zajętej pod drogę działki nr [...] nastąpiło z działki nr [...]. Podnosiła przy tym, że nie była informowana o czynnościach geodezyjnych, które doprowadziły do jej wyodrębnienia. Kwestionowała także publiczne władanie nieruchomością. Wobec czego uznawała, że nie zostały spełnione przesłanki do nabycia własności tej nieruchomości przez Miasto [...] z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przywołany przepis – jak zasadnie zwracały uwagę organy - określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przestrzenne granice przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że ul. [...] w K. stanowi drogę publiczną oraz, że taki status miała ona już od 1986 r., kiedy opublikowano w Dzienniku Urzędowym woj. [...] nr [...], pod poz. [...] uchwałę Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r., zaliczającą ją do kategorii dróg lokalnych miejskich. Nie jest również sporne, że działka oznaczona aktualnie nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości zajęta była pasem tej drogi. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, w tym m.in. operacie technicznym z przeprowadzonych prac dotyczących ustalenia granic pasa drogowego ul. [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. - sporządzonym 16 października 2019 r. przez Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno-Budowlanych "[...]" s.c. A. G., L. P., a także mapie dla celów prawnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Stan owej drogi obrazuje także oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. zawartego w piśmie z 18 grudnia 1997 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...].

Istotą sporu pozostaje natomiast stan własnościowy tej nieruchomości, gdyż skarżąca kwestionuje poprawność poczynionych w tym aspekcie ustaleń. W jej ocenie bowiem zajęta drogą działka nr [...] nie pochodzi z nieruchomości objętej dawną księgą Lwh [...], a w konsekwencji nie stanowiła własności prywatnej (względnie miała nieuregulowany stan prawnym), co warunkowało objęcie jej unormowaniem z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Sporne jest także pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w publicznoprawnym władaniu.

Godzi się zatem zwrócić uwagę, że ustalając stan prawny nieruchomości na miarodajną dla podjęcia rozstrzygnięcia datę (31 grudnia 1998 r.), organy opierały się na treści dawnej księgi Lwh [...], a także znajdujących się w aktach postanowieniach spadkowych dokumentujących następstwo po ujawnionych w niej właścicielach. Dokumenty te mają walor dokumentów urzędowych, a zatem po myśli art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ustanowione w tym przepisie domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być wprawdzie obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. Takich jednak dowodów skarżąca nie przedstawiła. Z treści natomiast ww. księgi wynika, że tytuł prawny nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako parcela nr [...] przynależał do P. B., M. B., J. B. i M. S. Po nich zaś dziedziczyli M. W., B. S. i S. S., co dokumentują postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z 18 stycznia 1949 r. [...] oraz Sądu Rejonowego dla [...] z 23 kwietnia 1998 r. [...]. Tożsamość ww. parceli i nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] – którą kwestionuje skarżąca – ustalono w oparciu o sporządzony przez geodetę uprawnionego A. D. 8 kwietnia 2011 r. wykaz synchronizacyjny, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Wykaz ten był z kolei m.in. podstawą do wprowadzenia przez Prezydenta Miasta [...] z urzędu, decyzją nr [...] z 30 września 2011 r. zmian danych ewidencyjnych gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostki ewidencyjnej [...], polegających na geodezyjnym wyodrębnieniu z ówczesnej działki ew. nr [...] o areale [...] ha (jak oznaczona był wówczas w ewidencji teren ulicy [...]) szeregu działek ewidencyjnych odpowiadających odrębnym nieruchomościom wieczystoksięgowym, w tym także nieruchomości objętej Lwh [...], w granicach której utworzono nowe ciało geodezyjne oznaczone nr [...]. Analiza treści tych dokumentów nie pozwala na podważenie wyprowadzonych przez organy konkluzji co do przynależnego w dniu 31 grudnia 1998 r. skarżącej i pozostałym następcom prawnym pierwotnych właścicieli tytułu prawnego do tej nieruchomości. Skarżąca zresztą – jak już wspomniano - nie przedstawia żadnych dowodów, które poczynione w tym aspekcie ustalenia mogłyby podważać. Wskazuje jedynie, na brak świadomości co do przysługiwania jej (jej poprzednikom prawnym) tytułu prawnorzeczowego do terenu, co z kolei potwierdzać ma fakt, że nie został on objęty działem spadku po rodzicach – M. S. i W. S., orzeczonym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 16 stycznia 2008 r. [...]. Ta jednak okoliczność nie może być podstawą do kwestionowania poprawności poczynionych przez organy ustaleń. Stąd zarzut dotyczący wadliwie zrekonstruowanego stanu prawnego nieruchomości uznać należy za chybiony.

Brak jest również w ocenie Sądu podstaw do kwestionowania publicznoprawnego władania nieruchomością zajętą pod drogę. Dla stwierdzenia owego władania istotne jest bowiem jedynie by podmiot publiczny odpowiedzialny za wykonywanie czynności związanych z zarządem drogi wykonywał faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała nieruchomość w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Wykonywanie tego rodzaju czynności przez administrację drogową w odniesieniu do ul. [...] przed 1 stycznia 1999 r. potwierdzają przekazane przez Zarząd Dróg Miasta K. przy piśmie z 4 czerwca 2019 r. dokumenty w postaci m.in.: pisma Miejskiego Zarządu Dróg w K. z 27 września 1995 r. skierowanego do Przedsiębiorstwa Usług Budowlanych "[...]" informującego o wyłonieniu go jako wykonawcy koncepcji zagospodarowania terenu dla remontu kapitalnego ul. [...]; zawartej w tym przedmiocie umowy z 29 września 1995 r. nr [...]; decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 stycznia 1997 r. nr [...] o ustaleniu na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji ul. [...]; informacji z 4 maja 1998 r. o zaplanowanych na 1998 r. pracach inwestycyjnych w obszarze przedmiotowej drogi. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zarząd administracji drogowej (trwały zarząd) gruntami zlokalizowanymi w pasie drogowym drogi publicznej powstaje bowiem z mocy prawa. Tym samym nie jest wymagane w tym zakresie formalne jago ustanowienie w sposób przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podstawę prawną jego nabycia przez gminną jednostkę administracji drogowej stanowi art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 pkt 28 stawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198). Mając z kolei na względzie, że to na zarządcy drogi publicznej z mocy samej ustawy ciąży obwiązek podejmowanie działań związanych z prawidłowym utrzymywaniem dróg (por. art. 23 ust. 6 ustawy o drogach publicznych), których finansowanie - w przypadku dróg gminnych i lokalnych miejskich - odbywało się z budżetu gminy (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych – Dz.U. Nr 123, poz. 780), to nawet brak zachowania dokumentacji odzwierciedlającej zakres tych prac dokonanych w obszarze konkretnej drogi nie jest okolicznością, z której można skutecznie wyprowadzić wniosek, że tego rodzaju działań zarządca drogi nie podejmował. Jeśli przy tym jak w realiach rozpoznawanej sprawy potwierdzenie ich wykonywania znajduje wzmocnienie w treści przywołanych wyżej dokumentów, brak jest podstaw do kwestionowania publicznoprawnego władania nieruchomością.

Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta były drogą publiczną – lokalną miejską (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskały kategorię drogi gminnych) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której była położona. (w tym przypadku Gminy [...]). Potwierdzając zatem nabycia z mocy prawa przez tę gminę własności nieruchomości, Wojewoda [...] prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Utrzymując zatem jego decyzje w mocy przepisów tych nie naruszył także Minister Rozwoju, Pracy i Technologii.

To zaś oznacza, że skarga na podjętą przez ów organ decyzję pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095).