I SA/Wa 1592/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skarg M. P. i K. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z [...] października 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – Wytwórni Narzędzi Górniczych w K. położonej w [...] przy ul. [...] nieruchomości oznaczonej jako [...] pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w K. [...] tom [...], wykaz [...], stanowiącej wówczas własność spadkobierców ujawnionej w tej księdze L.R. , tj. A.R., E.R., H.R.[1], H.R.[2], M.R.[1] i M.R.[2]. Przy czym w treści ww. orzeczenia jako właścicieli nieruchomości wskazano: "s-ców po z. R. P. i M". Wywłaszczenie nastąpiło zaś w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) dalej: "dekret". Odrębnym orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r. orzeczono o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz spadkobierców J. i L. R., wymieniając jako tych spadkobierców H.R.[2] i M.R.[2]. Przy czym imię H. zostało nadpisane odręcznie nad znajdującym się w tekście rozstrzygnięcia imieniem "P.", które została przekreślone.

Pismem z [...] sierpnia 2009 r. A.R. (jeden z następców prawnych dawnej właścicielki) wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, którego to naruszenia upatrywał w braku wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości faktycznych jej właścicieli.

W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1957 r., oceniając, że nie jest ono obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister wskazywał na bezskuteczne próby odszukania kompletnych akt z postępowania wywłaszczeniowego, mimo podejmowanych w tym względzie poszukiwań w archiwach, urzędach, sądach i innych instytucjach. W konsekwencji czego kontroli legalności ww. orzeczenia dokonywał w kontekście obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów oraz zachowanej szczątkowej dokumentacji archiwalnej obejmującej: to orzeczenie, orzeczenie odszkodowawcze z [...] stycznia 1959 r, opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1956 r. nr [...], pismo z-cy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1956 r. nr [...] udzielającego zezwolenia Wytwórni Narzędzi Górniczych w [...] na nabycie przedmiotowej nieruchomości, zezwolenie Ministra Górnictwa Węglowego z [...] grudnia 1956 r. nr [...] na wystąpienie z wnioskiem o nabycie nieruchomości; zaświadczenia lokalizacyjne z [...] września 1954 r. nr [...] i z [...] września 1956 r. nr [...].

Zwracał przy tym uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. W związku z czym instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie więc wątpliwości dotyczące jej zgodności z prawem należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. W przypadku zatem niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.

W kontekście materialnoprawnej podstawy wywłaszczenia wyjaśnił, że dekret regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" potwierdzało zaś wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. W rozpoznawanej sprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady w S. (K.) w opinii z [...] marca 1956 r. stwierdziło, że nieruchomości mające ulec wywłaszczeniu, które zostały oznaczone na planie sytuacyjnym, są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a konkretnie - do rozbudowy zakładu przemysłowego. Pismem z [...] grudnia 1956 r. zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił z kolei Wytwórni Narzędzi Górniczych w K. zezwolenia na nabycie nieruchomości oznaczonych na planie sytuacyjnym - w tym m. in. ww. nieruchomości przy ul. [...]. Zwolenie to poprzedzone zostało: zezwoleniem Ministra Górnictwa Węglowego z [...] grudnia 1956 r. na wystąpienie z wnioskiem o nabycie nieruchomości; zaświadczeniem lokalizacyjnym z [...] września 1954 r. dla inwestycji dotyczącej rozbudowy przedsiębiorstwa przez budowę hali produkcyjnej; a także zaświadczeniem lokalizacyjnym z [...] września 1956 r. dla budowy budynku socjalnego, kotłowni i stacji trafo na terenie zakładu. Sporządzono także plan sytuacyjny obszaru przeznaczonego do nabycia oraz wykaz parcel przewidzianych do nabycia. Wobec tego przy podejmowaniu kontrolowanego orzeczenia, nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 dekretu.

Z treści ww. orzeczenia wynika jednocześnie, że wydano je po przeprowadzeniu rozprawy (czego wymagał art. 21 ust. 1 dekretu) i okoliczności tej (przy jedynie szczątkowo zachowanej dokumentacji) zakwestionować nie można. Orzeczenie stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem domniemywa się, że fakty przedstawione w orzeczeniu są zgodne ze stanem rzeczywistym. Wynika z niego również, że inwestor podjął uprzednio przewidziane art. 8 ust. 1 dekretu starania o dobrowolne nabycie nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu. Nie można zatem stwierdzić, że przy jego podejmowaniu naruszono w sposób rażący przepisy art. 8, 17, 18 i 20 dekretu. Zawiera ona przy tym wszystkie wymagane art. 21 ust. 2 dekretu elementy. Określono w nim bowiem przedmiot wywłaszczenia - poprzez oznaczenie nieruchomości; wskazano także, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Wskazanie natomiast na spadkobierców zmarłej M.R.[2], jako współwłaścicieli nieruchomości, Minister uznawał za oczywistą omyłkę. Wychodził mianowicie z założenia, że organ wywłaszczeniowy miał wiedzę, że M.R.[2] żyje, który to założenie opierał na treści orzeczenia odszkodowawczego 1959 r., gdzie jako uprawnionych do jego otrzymania wskazano H.[2] i M.[2] R., jako spadkobierców J. i L. R.. Również w wykazie parcel (który stanowił załącznik do wniosku z [...] października 1956 r.) M.R.[2] wskazana została jako współwłaścicielka nieruchomości.

Organ zauważał przy tym, że na dzień wywłaszczenia w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako jej właścicielka pozostawała ujawniona L.R. z domu S. (zmarła [...] sierpnia 1935 r.), a jej następcy prawni (będący rzeczywistymi właścicielami) swoich prawa nie ujawnili. W tym stanie rzeczy uznawał, że ujęcie w orzeczeniu tylko jednej spośród osób uprawnionych najprawdopodobniej miało związek z nieuregulowanym stanem prawnym wywłaszczonej nieruchomości. Nie podzielił jednocześnie podnoszonego w toku postępowania zarzutu, że wymienienie w nim jako współwłaściciela P.R. - która to osoba w rzeczywistości nie istniała – świadczy o obarczeniu orzeczenia kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną). Dla jej stwierdzenia koniecznym jest bowiem, aby osoba do której skierowano orzeczenie istniała i żyła w dacie jego wydania. Minister zwracał przy tymi uwagę, iż w orzeczeniu odszkodowawczym organ dostrzegł swój błąd i wykreślił pierwotnie tam umieszczone imię "P.", wstawiając imię "H." (należące do jednego ze spadkobierców L.R.). Poprawka ta została parafowana przez Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. – Z.P.. Świadczy to, że organ wywłaszczeniowy miał wiedzę o co najmniej dwóch spadkobiercach właścicielki tabularnej nieruchomości L.R., tj. o M.R.[2] i H.R.[2]. Pominięcie z kolei pozostałych spadkobierców L.R. może stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Podkreślał jednocześnie, że mimo iż następcy prawni po zmarłej L.R. (właścicielce tabularnej nieruchomości) nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej, organ właściwie zidentyfikował jedną z spadkobierców (M.R.[2]) i zapewnił jej udział w postępowaniu.

Konkludując zatem stwierdził, że badane orzeczenie nie zostało obarczone żadną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad prawnych uzasadniających stwierdzenie jego nieważności. Nie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, nie było obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją, nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną, było wykonalne, brakuje także podstaw do twierdzenia, iż w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Na decyzję Ministra Rozwoju skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M.P. oraz K.R..

Zdaniem M.P. nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej, opisaną w art. 2 Konstytucji RP, jest stan, w którym władze komunistyczne odebrały obywatelom majątek, bez godnej rekompensaty, przekazały go na rzecz innego podmiotu, który na tym gruncie za państwowe pieniądze wybudował budynki przemysłowe, a następnie po prywatyzacji grunt przejęła prywatna firma, notowana na giełdzie i osiągająca milionowe zyski. W jej ocenie opisany stan sprawy jest jaskrawo sprzeczny z art. 9 Konstytucji RP w zw. Art. l Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z art. 20 i art. 21 Konstytucji RP ,a Minister jest obowiązany do przestrzegania tych przepisów. Zwracała jednocześnie uwagę, że powszechnie dziś wiadomo o tym ,że bezprawne, bezpodstawne i urągające jakimkolwiek przepisom prawa wywłaszczanie własności prywatnej było w tamtych czasach raczej normą ,niż wyjątkiem. Trudno też było orzeczenie z 1957 roku zaskarżyć. Dlatego powoływanie się na tak daleko idące zaufanie do władz PRL przez naczelny organ demokratycznego państwa prawnego, jakim obecnie jest Rzeczypospolita Polska jest dla niej nie zrozumiałe.

K.R. zarzuciła decyzji naruszenie:

1. art 136 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie mimo wyraźnego żądania stron, wyrażonego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postaci zaniechania przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów (np. z zeznań świadków lub stron) w obliczu nieodnalezienia dokumentacji archiwalnej;

2. art 7 k.p.a. w zw. z art 75 k.p.a. w zw. z art. 76 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu innymi dostępnymi dowodami w zakresie, w jakim nie udało się ustalić położenia materiałów archiwalnych - akt postępowania wywłaszczeniowego;

3. art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania, chociaż organ wprost przyznał, że z powodu braku środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy;

4. art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego - na skutek nie dotarcia do materiałów archiwalnych i zaniechania przeprowadzenia innych dowodów – na niekorzyść stron;

5. art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie z jednej strony, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do niewłaściwego kręgu stron (tj. została wydana na nieistniejącego P.R., zamieszkałego w [...] przy ul. [...], a później odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji wbrew dosłownemu brzmieniu tego przepisu;

6. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie z jednej strony, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do niewłaściwego kręgu stron (tj. zostali w niej pominięci E.R., H.J., M. i A. R. oraz H.R.[2]), co stanowiło rażące naruszenie prawa, a później odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji;

7. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez uznanie, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest skierowanie jej do nieprawidłowego kręgu stron jedynie pod warunkiem, że wskazane w decyzji osoby mogą występować jako strony w postępowaniach administracyjnych (tj. istnieją);

8. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej - w zakresie tego, czy skierowanie decyzji do nieprawidłowego kręgu stron stanowi przesłankę nieważności decyzji czy wznowienia postępowania - na niekorzyść stron, tj. wykorzystanie wątpliwości jako pretekstu do wydania decyzji odmownej, co nie służy budowaniu zaufania obywateli do władzy publicznej;

9. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. poprzez uznanie, że te zasady ogólne postępowania administracyjnego ustąpić muszą dowolnej interpretacji organu w zakresie zasady trwałości decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a.;

10. art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że wystąpienie przesłanek określonych w tym przepisie w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej nie wystarcza do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a.

11. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny od utrwalonej praktyki uznawania, że skierowanie decyzji do nieprawidłowego kręgu stron stanowi przesłankę nieważności decyzji;

12. art. 113 §1 k.p.a. poprzez zastosowanie skutków przewidzianych w tym przepisie, pomimo faktu, że nieprawidłowe oznaczenie kręgu stron w postaci ich zastąpienia nieistniejącą osobą nie może być "omyłką pisarską", a wady tej nie sprostowano w drodze postanowienia;

13. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej rażąco sprzecznej z interesem społecznym i słusznym interesem stron;

14. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i utrzymanie w obrocie decyzji władz komunistycznych, wydanej z pokrzywdzeniem obywateli, z korzyścią majątkową dla (obecnie) prywatnego przedsiębiorstwa, nierealizującego jakiegokolwiek celu publicznego będącego przyczyną wywłaszczenia w trybie dekretu ;

15. art. 2 dekretu poprzez utrzymanie przez decyzję odmowną stanu rzeczy sprzecznego z tym przepisem, tj. przysporzenia korzyści płynących z naszej nieruchomości na rzecz prywatnej firmy, bez odszkodowania;

16. art. 5, art. 7 oraz art. 20-23 dekretu w zw. z art. 7 k.p.a., art 77 §1 k.p.a., art 81 a k.p.a. poprzez aprioryczne założenie, że choć nie ma na to dowodów, to przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej istniało zezwolenie właściwego organu władzy, że wykonawca narodowych planów gospodarczych wezwał właścicieli nieruchomości do jej przekazania w zamian za nieruchomość zamienną, że właściciel zażyczył sobie odpowiedniej ceny w miejsce nieruchomości zamiennej, że doszło do rozprawy przed WRN oraz że strony zostały kiedykolwiek zawiadomione o wyznaczeniu takiej rozprawy;

17. art 5, art. 7 oraz art 20-23 dekretu w zw. z art 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przez WRN wymienionych przepisów dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

18. art. 2 oraz art. 20-21 Konstytucji RP poprzez akceptację stanu prawnego sprzecznego z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą ochrony własności prywatnej;

19. art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez akceptowanie pozbawiania obywateli ochrony nabytego mienia i praw majątkowych;

20. art. 5 w zw. art. 20 w zw. art. 21 Konstytucji RP poprzez sanowanie bezprawnej decyzji wywłaszczeniowej oraz pomijanie faktu niewypłacenia odszkodowania, co skutkowało akceptacją przymusowego, bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy tym razem w terminie określonym w art. 35 §3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł i ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skargi są niezasadne.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa z dniem 15 kwietnia 1957 r. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako [...] o pow. [...] m2, której własność w owej dacie przynależała do A.R., E.R., H.R.[1], H.R.[2], M.R.[1] i M.R.[2] – następców prawnych nieżyjącej od 1935 r. L.R. (właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej). Przy czym w samym orzeczeniu jako właścicieli wskazano: "s-ców po z. R. P. i M.".

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rozwoju uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Ocenę organu skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W pierwszej kolejności wyjaśnić wypada, że postępowanie nieważnościowe ma na celu jedynie ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania), a nie rozpoznanie ponowne (niejako w kolejnej instancji) sprawy zakończonej badaną decyzją (tu sprawy wywłaszczenia nieruchomości przy ul. [...] w K.). Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi z kolei wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji. Decyzja ta, jak trafnie podniósł organ nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Zasadnicze znaczenie dla dokonanej w postępowaniu nadzorczym oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu ww. nieruchomości, a w konsekwencji zgodności z prawem i podjętej przez Ministra Rozwoju decyzji miał fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania owego orzeczenie nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jego wydanie, a próba ich odszukania – jak wynika z akt sprawy - się nie powiodła. Jedynymi zaś dokumentami jakim z tego postępowania organ nadzoru dysponował były: kwestionowane orzeczenie, udzielone przez Ministra Górnictwa Węglowego zezwolenia z [...] grudnia 1956 r. na wystąpienie przez Wytwórnię Narzędzi Górniczych w [...] z wnioskiem o nabycie w trybie ww. dekretu przedmiotowej nieruchomości; wniosek owego inwestora o zezwolenie na nabycie nieruchomości, opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1956 r. stwierdzająca niezbędność nieruchomości pod rozbudowę zakładu; zezwolenie z [...] grudnia 1956 r. z-cy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez Wytwórnię Narzędzi Górniczych w [...] nieruchomości; wykaz parcel przewidzianych do nabycia i zaświadczenia lokalizacyjne z [...] września 1954 r. i [...] września 1956 r. W tym stanie rzeczy oceny legalności ww. orzeczenia, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania była znaczenie ograniczona i mogła być dokonana wyłącznie przez pryzmat tych dokumentów, treści orzeczenia i zastosowanej przy jej wydawaniu podstawy prawnej, a także reakcji na to orzeczenie byłych właścicieli. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt z postępowania zwykłego, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest przede wszystkim odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów

Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując kolejne rozstrzygnięcia przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Prowadząc zaś samo postępowanie przedsięwziął wszelkie możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy działania mające na celu zrekonstruowanie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej stanu faktyczno-prawnego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanego orzeczenia. W świetle zaś zgromadzonego przezeń całokształtu materiału dowodowego, ocenianego we wzajemnej łączności, nie sposób nie zgodzić się z Ministrem, iż brak jest podstaw do skutecznego zarzucenie ocenianemu orzeczeniu rażącego naruszenia obowiązujących wówczas przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Artykuł 1 tego dekretu stanowił, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Prawo do ich nabywania służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności m.in. zakładom instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom (art. 2 pkt 2 dekretu). W myśl art. 5 ust. 1 dekretu nabycie nieruchomości poprzedzone musiało być zezwoleniem udzielanym przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Opinia ta, stosownie do ust. 2 art. 5 dekretu, powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze.

Samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, inicjowanego – jak stanowił art. 17 ust. 1 dekretu - na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, wymagało uprzedniego wezwania przez owego wykonawcę, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5, właściciela nieruchomości, by odstąpił mu ją za cenę określoną w art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 8 ust. 1 dekretu). O wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości. Odpis zawiadomienia wywieszało na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej (art. 18 ust.1 dekretu). Właściciel ów miał z kolei prawo, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia lub od daty wywieszenia obwieszczenia, zgłosić wnioski i sprzeciwy (art. 18 ust. 3 dekretu). Po upływie tego terminu, w myśl art. 20 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. Po jej zaś przeprowadzeniu wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu (art. 21 ust. 1). Orzeczenie to, po myśli ust. 2 art. 21, powinno w szczególności zawierać: 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2)wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Przy czym przenosiło ono prawo własności nieruchomości na wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie (art. 40 ust. 1 zd. pierwsze dekretu).

Z przedstawionych regulacji wynika, że wywłaszczenie nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. mogło nastąpić na rzecz wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeśli dla ich wykonania była ona niezbędna. Tę natomiast niezbędność potwierdzała wydawana w trybie art. 5 ust. 2 dekretu opinia prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wymagane było również uzyskanie przez owego wykonawcę zezwolenia na nabycie udzielonego przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zaś samo wywłaszczenie musiało być poprzedzone próbą nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnego jej odstąpienia przez właściciela, za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 dekretu.

W rozpoznawanej sprawie - jak już to zostało zasygnalizowane - nie odnaleziono kompletnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego. O ile bowiem zachowała się opinia potwierdzającą niezbędność nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] dla wykonawcy narodowego planu gospodarczego (Wytwórni Narzędzi Górniczych w [...]), a także zezwolenie na jej nabycie (a więc zachodziły przesłanki uzasadniające jej nabycie przez ów podmiot na zasadach określonych w dekrecie, to brak w aktach m.in. samego wniosku o jej wywłaszczenie jak też dokumentów potwierdzających faktyczne wystąpienie do właścicieli o dostąpienie nieruchomości za cenę określoną przez ww. wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Brak jednak tych dokumentów, wobec niewątpliwie zdekompletowanych akt archiwalnych z postępowania prowadzonego ponad sześć dekad temu, nie uprawnie do twierdzenia – jak próbuję to przedstawić skarżąca K.R. - że takich z całą pewnością nie było. Zwłaszcza, że na takie wystąpienie powołano się wprost w treści uzasadnienia orzeczenia. W konsekwencji czego nie można także w sposób pewny stwierdzić, że orzeczenie o wywłaszczeniu zapadało bez zachowania wymaganego art. 8 dekretu uprzedniego wystąpienia do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie i udokumentowania tego faktu przy składaniu wniosku wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 3 dekretu). Tylka zaś w takim przypadku można by skutecznie organowi orzekającemu o wywłaszczeniu postawić skutecznie zarzut, że podejmując w tym względzie władcze rozstrzygniecie naruszył w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ww. przepis i w związku z tym wyeliminować je z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. O rażącym naruszeniu prawa decyduje wszak przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2014 r. II OSK 2386/12, Lex nr 1495274). O takiej zaś oczywistości w niniejszej sprawie przesądzić nie sposób. Tym bardziej, że z zachowanych dokumentów wynika, że od uzyskania przez Wytwórnię Narzędzi Górniczych zezwolenia na nabycie przedmiotowej nieruchomości (co miało miejsce [...] grudnia 1956 r.) do złożenia wniosku wywłaszczeniowego ([...] kwietnia 1957 r.) upłynęło przeszło trzy miesiące, a innej przyczyny oczekiwania ze złożeniem wniosku, niż potrzeba dopełniania w tym okresie omawianego warunku, trudno się w sprawie doszukać. Data złożenia owego wniosku wywłaszczeniowego wynika z treści kontrolowanego orzeczenia, gdzie wskazano dzienną datę odjęcia własności ([...] kwietnia 1957 r.) będącą, po myśli art. 40 ust. 1 dekretu, tożsamą z datą złożenia wniosku. Zasadnie zatem Minister w tych uwarunkowaniach uznał, że w stanie faktycznym wyłaniającym się ze zgromadzonych w sprawie dowodów, zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego upatrywanego w niedopełnieniu ww. warunku, kwestionowanemu orzeczeniu postawić nie można. Tym bardziej, że wady nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. nie można domniemywać, ale muszą być wykazane i znajdować oparcia w materiale dowodowym sprawy. Takich jednak w sprawie zabrakło. Nie przedstawiły ich również strony żądając stwierdzenia nieważności orzeczenia. Możliwości natomiast pozyskania miarodajnych dowodów, które potencjalnie mogłyby podważać ustalenia faktyczne wyłaniające się z treści orzeczenia i szczątkowych akt, zostały przez organ nadzoru wyczerpane. Czynienie takich ustaleń w oparciu o źródła osobowe – jak oczekiwała by tego skarżąca K.R. - choć formalnie w postępowaniu nadzorczym nie jest wyłączona, to może mieć miejsce jedynie wyjątkowo. Przy czym ewentualne przesłuchanie świadków (stron), może wchodzić w takim postępowaniu w grę w zasadzie wyłącznie wówczas, gdy byli oni bezpośrednimi uczestnikami (obserwatorami) zdarzeń, o których mieliby zeznawać. Jednak nawet wówczas zeznania ich traktowane musiałyby być ze szczególną ostrożnością. Pamięć ludzka ma bowiem charakter generatywny i przez to podatna jest na zniekształcenia, co powoduje, ze zapamiętywane i przedstawiane zdarzenia nie są z tego względu wierną kopią rzeczywistości. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy natomiast bezpośredni uczestnik postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowanym orzeczeniem, tj. M.R.[2] nie żyje. Jak wynika z odpisu postanowienia spadkowego Sądu Powiatowego w K. z [...] kwietnia 1971 r. [...], zmarła ona w 1966 r. Uczestnicy zaś postępowania nadzorczego, będący następcami prawnymi dawnych właścicieli, byli w dacie wywłaszczenia dziećmi (jak choćby M.P.), bądź urodzili się już po tej dacie (jak K.R.). Zatem ich zeznania, dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego nie mogły mieć istotnego znaczenia. W tej sytuacji sam brak ich przesłuchania nie powoduje, że postępowanie nadzorcze było przeprowadzone wadliwe. Zresztą poza ogólnym powołaniem się na możliwość poczynienia dodatkowych ustaleń w oparciu o zeznania świadków, skarżąca K.R., nie wskazuje (i nie wskazywała także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na potwierdzenie jakiej okoliczności mieliby oni zeznawać. Z tych względów zarzuty naruszenia przez Ministra przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 75 w zw. z art. 76 § 3 , art. 86 k.p.a., a także art. 136 k.p.a. motywowane rzekomym niezasadnym nieprzeprowadzeniem dowodu ze źródeł osobowych i niewyjaśnieniem przez to istotnych okoliczności faktycznych sprawy, uznać należy za chybione.

W związku zaś z zarzutem naruszenia art. 81a k.p.a. wyjaśnić wypada, że ustanowiona w tym przepisie reguła rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnia. Wynika to wprost z treści tego przepisu. Takim zaś nie jest postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a., którego przedmiotem jest wyłącznie kontrola legalności wydanego w przeszłości aktu, a nie nałożenie na stronę określonego obowiązku względnie ograniczenia lub odebranie przynależnego jej uprawnienia.

Rację ma również Minister wskazując, że z faktu oznaczenia jako właściciela wywłaszczenia nieruchomości obok M.R.[2] także P.R., która to osoba – co jest okolicznością niesporną nigdy nie była jej właścicielem oraz nie należała do grona spadkobierców L.R. (i de facto nie istniała) - nie może być identyfikowane z wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania. Tego rodzaju wadliwość zachodzi bowiem – jak zasadnie wywiódł organ nadzoru - gdy zamiast określenia praw właściwego podmiotu (a więc osoby, której stosunek administracyjny dotyczy bezpośrednio), organ administracji publicznej określił w decyzji prawa lub obowiązki podmiotu innego, ale takiego, który istniejącego. Jednocześnie rozpatrując potencjalne wystąpienie tej wady należy mieć na względzie to, czy błąd co do strony polega wyłącznie na omyłkowym wskazaniu jej w decyzji, czy też całe postępowanie prowadzono uznając nieprawidłowo za stronę postępowania podmiot, który interesu prawnego w sprawie nie posiada. Innymi słowy nie jest wystarczające dla jej stwierdzenia - jak zdają się to interpretować skarżący - samo przywołanie takiej osoby w decyzji. Zwłaszcza w sytuacji, gdy z jej udziałem postępowania nigdy nie prowadzono (a przynajmniej brak na to dowodów), osoba taka nie istniała i intencji władczego ukształtowania jej sytuacji prawnej z treści decyzji wyczytać nie sposób. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej w rozpoznawanej sprawie. Analiza zachowanych archiwalnych dokumentów z lat pięćdziesiątych ub. wieku wskazuje wręcz na wysokie prawdopodobieństwo, że wymienienie P.R. wynikało li tylko z błędnego odczytania i przeniesienia do orzeczenia niezbyt precyzyjnego oznaczenia przez Wytwórnię Narzędzi Górniczych oraz Ministra Górnictwa Węglowego jako właściciela nieruchomości M.R.[2] (z udziałem której prowadzono postępowania i która była także adresatem późniejszej decyzji odszkodowawczej), przy jednoczesnym poprzedzeniem jej imienia i nazwiska zapisem: "spadkob. po. Śp. P. i L. R." (vide poz. 2 wykazu parcel przewidzianych do nabycia; poz. 2 zezwolenia Ministra Górnictwa Węglowego z [...] grudnia 1956 r.). Potwierdza to skądinąd niefortunnie zredagowane oznaczenie w orzeczeniu właścicieli jako: "[...] po z. R. P. i M.", co mogło być odczytywane zarówno jako wskazanie na spadkobierców po zmarłych R., przy jednoczesnym wymienieniu owych spadkobierców w osobach P.R. i M.R.[2]; jak też jako wskazanie na bliżej nieustalonych spadkobierców nieżyjących P. i M.R.[2]. Samo jednak nieprecyzyjne oznaczenie tych właścicieli w treści orzeczenia, nie jest okolicznością wystarczająca dla uznania, że ukształtowano nim stosunek prawny z osobą niebędącą stroną postępowania. Względnie, że jest ono obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, analogicznie jak decyzja skierowana do osoby zmarłej. Z tego względu, także zarzut naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, czy też nieuprawnione niezastosowanie w sprawie, okazał się niezasadny.

Zgodzić się również przyjdzie z Ministrem, że pominięcie w toku postępowania wywłaszczeniowego innych niż M.R.[2] współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. rozpatrywane może być wyłącznie przez pryzmat przesłanki wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie wady nieważności decyzji, z uwagi na obowiązująca w procedurze administracyjnej zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ta bowiem oznacza, że każdy z trybów ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być one stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 899/15, Lex nr 1780692). Jej obowiązywanie ma przy tym charakter bezwzględny, przez co naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji pomijającej wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 804; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 1061).

Kwestia natomiast aktualnego stanu własnościowego wywłaszczonej nieruchomości i jej wykorzystywanie przez podmiot prywatny - co akcentują skarżące w swoich zarzutach - w żaden sposób nie determinuje oceny legalności kontrolowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. To bowiem, w postępowaniu nieważnościowym jest weryfikowane w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia, a nie zdarzeń mających miejsce w okresie późniejszym. Stąd całkowicie chybiony pozostaje związany z tymi zdarzeniami zarzut naruszenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej, a także konstytucyjnego standardu ochrony własności.

Konkludując zatem stwierdzić należy, że w sytuacji gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przy niezachowaniu kompletnych akt z postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia należącej do spadkobierców L.R. nieruchomości, nie zostało przeprowadzone z naruszeniem w sposób rażący obowiązujących wówczas przepisów dekretu z 1949 r., a także nie zostało obarczone żadną inną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a., kierując się wskazaną na wstępie zasadą trwałości decyzji, wobec niedających się usunąć wątpliwości, organ nadzoru zobligowany był przyznać prymat domniemaniu jej zgodności z prawem. To z kolei prowadzić musiało do odmowy stwierdzenia jego nieważności. Postępując zatem w ten sposób Minister Inwestycji i Rozwoju nie naruszył prawa. W konsekwencji nie naruszył także prawa utrzymując jego decyzję w mocy Minister Rozwoju, co czyni skargi niezasadnymi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).