I SA/Wa 1536/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Decyzją z [...] września 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1955 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...].

Decyzja wydana została po rozpoznaniu wniosku następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości.

Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium było ustalenie, że orzeczenie dekretowe wydano wbrew art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279, dalej "dekret") poprzez zupełny brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w obowiązującym na dzień wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało, że organ rozpoznający wniosek dekretowy winien był dokonać analizy przeznaczenia gruntu w obowiązującym planie miejscowym i skonfrontować to z zamiarem byłego właściciela co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W orzeczeniu z [...] maja 1955 r. powołano się natomiast na plan "opracow." nie wskazując danych na podstawie których można byłoby zidentyfikować o jaki plan zagospodarowania chodzi. Niewątpliwie było to działanie niezgodne z wymaganiami dekretu. Skoro zatem Prezydium oparło orzeczenie odmowne o przesłankę nie mającą oparcia w cytowanym dekrecie, to w ocenie Kolegium wydane orzeczenie wprost rażąco narusza wymieniony przepis i w związku z tym uznać należało, że jest obciążone wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyło Miasto [...] (Skarżący).

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Kolegium decyzją z [...] maja 2020 r. umorzyło postępowanie odwoławcze powołując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12. Lex nr 1125527). Podniosło następnie, że gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie.

Podobnie jest w przypadku decyzji, która podlega badaniu w trybie nadzoru - a Prezydent [...] jest następcą prawnym organu wydającego orzeczenie nr [...] z [...] maja 1955 r.

W ocenie Kolegium oznaczało to, że powierzenie organowa jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwa w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. strefy dominium, w trybie postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Kolegium podkreśliło również, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego iż gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ nie daje możliwości przyznania organowi pierwsze; instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. II OSK 214/17).

W świetle przytoczonego orzecznictwa w ocenie Kolegium Skarżący nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy (tj. rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości) w I instancji w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji wszczęcie postępowania było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Kolegium wyjaśniło, że w tej sytuacji zaniechało wzywania radcy prawnego A. J. do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa urzędującego Prezydenta [...]. Wniosek złożono [...] września 2019 r., orzedłożone pełnomocnictwo pochodzi z [...] listopada 2011 r. i podpisane jest przez H. G., która od [...] listopada 2018 r. nie pełni tej funkcji. Prezydentem [...] od dnia [...] listopada 2018 r. jest R. T..

Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc w niej zarzut naruszenia:

1. art. 40 § 2 w z w. z art. 32 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania oraz doręczenie decyzji z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika w osobie r. pr. A. J.,

2. art. 28 k.p.a. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, poprzez skierowanie decyzji do podmiotów nie będących stronami w sprawie, tj. J. M., A. C., A. B., J. W., K. L. oraz B. W., którzy nie są adresatami rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

3. art. 28 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. w sytuacji, gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpił podmiot będący stroną,

4. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku - dokumentu potwierdzającego umocowanie osoby działającej w imieniu wnoszącego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której organ uznał, że załączone pełnomocnictwo nie potwierdza umocowania osoby dokonującej czynności, a tym samym miał obowiązek do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, jakie w ocenie organu zawierał, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania wniosku dotkniętego w ocenie organu brakami formalnymi.

Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o treści zarządzenia jak również o możliwości złożenia pism zawierających dodatkowe stanowisko w sprawie. z [...] marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy właściciel gruntu, którym jest gmina ma legitymację prawną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało, że gmina, której organ wydał decyzję traci możliwość do ochrony swoich interesów w trybie postępowania administracyjnego oraz postępowania przed sądem pierwszej instancji. Kolegium uznało następnie że Prezydent [...] jest następcą prawnym podmiotu, który wydał decyzję poddaną kontroli w toku postępowania nieważnościowego, to jest uznało Prezydenta za następcę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...].

Odniesienie się do powyższego stanowiska wymaga przeanalizowania przede wszystkim charakteru organu jakimi były rady narodowe i ich prezydia.

Rady narodowe były terenowymi organami jednolitej władzy państwowej w gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach. Działały na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, dalej "ustawa z 20 marca 1950 r."). Organami wykonawczymi rad narodowych były ich prezydia (art. 12 ust. 1 ustawy). Zwierzchni nadzór nad radami narodowymi sprawowała Rada Państwa (art. 25 ustawy), która mogła radę narodową rozwiązać, uchylić uchwałę rady narodowej lub jej prezydium, jeżeli uchwała ta była sprzeczna z prawem lub niezgodna z zasadniczą linią polityki Państwa.

Z dniem wejścia w życie ustawy z 20 marca 1850 r. zniesione zostały dotychczasowe związki samorządu terytorialnego a ich majątek stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Zniesione zostały również stanowiska wojewody, wicewojewody, starosty, wicestarosty, prezydenta i wiceprezydenta miasta, burmistrza, wiceburmistrza oraz wójta i podwójciego.

Zwrócić należy również uwagę, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 20 marca 1950 r., a więc z dniem 13 kwietnia 1950 r. dotychczasowy majątek związków samorządu terytorialnego w tym także Gminy [...] stał się majątkiem państwa. Nieruchomość, której dotyczyło orzeczenie dekretowe stała się więc własnością Państwa a nie Gminy, a o odmowie przyznania do niej prawa własności czasowej orzekał organ jednolitej władzy państwowej a nie organ gminy.

Oznacza to, że nie można uznać, by Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], które wydało orzeczenie z [...] maja1955 r. było poprzednikiem obecnego Prezydenta [...] jako organu wykonawczego gminy.

Powstaje natomiast pytanie, czy mimo to w świetle przywołanych przez organ orzeczeń sądów administracyjnych w tym w świetle uchwały NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 możliwe jest uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości będącej jego własnością.

W uzasadnieniu uchwały z [...] lutego 2016 r. zawarte zostały m.in. następujące rozważania :

"Aktualnie raczej nie podlega dyskusji pogląd, że samorząd terytorialny ma wymiar państwowy. Władza państwowa (parlament) tworzy ten samorząd, powierza mu władcze kompetencje (J.F., Koncepcja prawna gminy na gruncie ustawodawstwa polskiego, “Casus" 1996, nr 2, Suplement s. II), decydując w ten sposób o swoistym podziale publicznej władzy wykonawczej pomiędzy administrację rządową i odrębne od niej podmioty, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwencją unormowań przyjętych w polskim prawodawstwie jest rozwiązanie, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej zaś organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w tym pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium (chociaż nie zawsze tak być musi. Por. szerzej W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych), PiP 1995, nr 6, s. 49 i n.; M. Maciołek, Przyczynek do zagadnienia kontroli gestii administracyjnej, PiP 1995, nr 11, s. 134–136). Fakt ten limituje granice, w jakich jednostka samorządu terytorialnego jest objęta sądową kontrolą. Występuje tu bowiem następująca zależność. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego."

Sąd rozpoznający sprawę poglądy powyższe w pełni podziela i przyjmuje za własne. Biorąc powyższe poglądy za punkt wyjścia dalszych rozważań wskazać należy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego oznacza, że wniosek dekretowy rozpoznawany będzie ponownie przez właściwy organ. Organem tym w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy jest zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent [...], jako organ wykonawczy gminy.

Zatem obecnie obowiązujące przepisy przewidują właściwość organu gminy, do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości stanowiącej jej własność.

Innymi słowy przepisy prawa pozytywnego sytuują organ jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Prezydent [...] jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa własności z uwagi na treść art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Dz. U. z 2020 r. poz. 2040).

Taka konstrukcja wyłącza możliwość dochodzenia przez gminę, a więc przez Miasto [...], jej uprawnień na drodze postępowania administracyjnego czy też sądowego. Wyłączenie to obejmuje również sprawy administracyjne dotyczące nieruchomości, których gmina jest właścicielem.

Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony został przez podmiot niemający przymiotu strony. Powyższe ustalenie obligowało organ do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. to jest do umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium co do braku właściwego umocowania po stronie reprezentującej Skarżącego radcy prawnego A. J.. Pełnomocnictwo udzielone zostało radcy prawnemu przez właściwy organ gminy, jakim był Prezydent. Okoliczność, że w dacie składania wniosku o ponowne rozpoznania sprawy funkcję Prezydenta wykonywała już inna osoba nie oznacza, że automatycznie wszystkie pełnomocnictwa udzielone przez poprzedni organ wykonawczy gminy uległy wygaśnięciu czy też odwołaniu.

W tej sytuacji doręczenie decyzji bezpośrednio Skarżącemu było wadliwe, ale nie miało wpływu na wynik sprawy ani też nie pozbawiło Skarżącego możliwości wniesienia skargi do sądu.

W konsekwencji powyższe uchybienia sąd uznaje za niemające wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny sąd uznaje zarzut doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania podmiotom niebędącym stroną postępowania to jest J.M., A.C., A. B., J.W., K.W. oraz B. W.. Niesporne jest, że osoby te były stronami postępowania pierwszoinstancyjnego i decyzja o stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego kształtowała ich uprawnienia i obowiązki. Na skutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, prawa i obowiązki ukształtowane decyzją z [...] września 2019 r. mogły ulec zmianie – decyzja ta mogła bowiem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że podmioty będące stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pozostawały również stronami postępowania wywołanego wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nawet jeżeli organ uznał, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania drugoinstancyjnego z uwagi na złożenie środka odwoławczego przez podmiot niebędący stroną.

Uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.