I SA/Wa 1473/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody S. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Rozwoju zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2020 r. nr DO.II.7610.316.2019.JL po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania spółki [...] S.A. w K. (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 16 października 2017 r. nr NWIV.752.190.2014 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Śląski ww. decyzją z 16 października 2017 r. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., obręb [...], L., stanowiącego działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...][...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2, wpisaną do księgi wieczystej nr [...], a także odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w G., obręb G. [...], stanowiącego działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...]o pow. [...] m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Skarżąca Spółka – następca prawny [...] w K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rozwoju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 24 czerwca 2020 r. stwierdził, że nie można domniemywać istnienia prawa zarządu (jako formy władania nieruchomością), które musi wynikać z co najmniej jednego z określonych przepisami dokumentów. W ocenie organu wpisy w księgach wieczystych odnoszące się do poszczególnych działek świadczą jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, a nie przyznaniu poprzednikowi prawnemu Skarżącej praw rzeczowych do tych nieruchomości. W ocenie organu faktu sprawowania zarządu nieruchomością nie potwierdzają także dołączone do akt sprawy oświadczenia członków zarządu Skarżącej z 4 listopada 2014 r., stwierdzające, że sporny grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie [...] w K. Z oświadczeń tych nie wynika bowiem fakt istnienia dokumentów, na których podstawie przekazano sporną nieruchomość w zarząd ani fakt ich zniszczenia lub zaginięcia.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ww. rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia

2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1756/20 oddalił skargę Skarżącej Spółki na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd potwierdził zakaz domniemania istnienia prawa zarządu nieruchomością. Wskazał, że w aktach sprawy brak było dokumentów wskazujących na ustanowienie prawa zarządu przy jednoczesnym uwidocznieniu w księgach wieczystych wyłącznie podstawy nabycia prawa własności działek. Sąd podkreślił, że uzupełnienie materiału dowodowego o zeznania świadków, co do istnienia prawa zarządu, możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy dokumenty ustanawiające to prawo nie zachowały się.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca Spółka zarzucając naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) polegające na przyjęciu, że poprzednik prawny Skarżącej nie uzyskał, z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia umów nabycia w formie aktów notarialnych przed dniem 1 lutego 1989 r., co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny Skarżącej uzyskał prawo zarządu ww. nieruchomościami najpóźniej w dniu 1 sierpnia 1985 r. Zarzuciła też naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. przez odmowę uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa zarządu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 359/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1756/20 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Wpisy w księgach wieczystych dotyczących gruntu położonego w P., obręb [...], L., stanowiącego działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz w G. obręb G. [...], stanowiącego działki nr [...] i nr [...] wskazują jedynie na tytuł nabycia tych nieruchomości i nie odnoszą się do dokumentów, z których treści wynikałoby prawo zarządu spółki (jej poprzednika prawnego) na tych nieruchomościach. Wpisy te nie potwierdzają więc prawa zarządu Skarżącej na spornych nieruchomościach i nie mogą prowadzić do jej uwłaszczenia na ww. działkach. Istnienia zarządu nieruchomością nie można bowiem domniemywać i musi ono wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Pogląd ten najpełniej wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tych przepisów wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis art. 8 ust. 3 powołanej ustawy nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Wolą ustawodawcy było więc zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie tego Sądu oraz Sądu Najwyższego stwierdził, że omawiana ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa (materialnego i procesowego), która zmierza do wyjaśnienia treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie zaś z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 359/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1756/20 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 10 lutego

1998 r., z uwagi na to, że wpisy w księgach wieczystych dotyczące spornych działek wskazują jedynie na tytuł nabycia tych nieruchomości i nie odnoszą się do dokumentów, z których treści wynikałoby prawo zarządu Skarżącej Spółki (jej poprzednika prawnego) na tych nieruchomościach. Wpisy te nie potwierdzają więc prawa zarządu Skarżącej na spornych nieruchomościach i nie mogą prowadzić do jej uwłaszczenia na ww. działkach. Istnienia zarządu nieruchomością nie można bowiem domniemywać i musi ono wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na pogląd tego Sądu wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16.

Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tych przepisów wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis art. 8 ust. 3 powołanej ustawy nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Wolą ustawodawcy było więc zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie tego Sądu oraz Sadu Najwyższego stwierdził, że należy przyjąć, iż omawiana ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny raz jeszcze dokonał kontroli legalności (zgodności z prawem) wydanych w sprawie decyzji w oparciu o powołane na wstępie kryterium i w jej wyniku stwierdził, że wydane w sprawie decyzje nie są zgodne z prawem.

Zgodnie bowiem z treścią art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Z kolei stosownie do treści art. 8 ust. 3 tej ustawy nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych.

Podzielając pogląd wyrażony w wiążącym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 359/22 Sąd stwierdza, że przywołana regulacja może stanowić podstawę do uznania, że skutek przewidziany w art. 8 ust. 3 powołanej ustawy odnosi się nie tylko do nieruchomości nabywanych na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy, ale także do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów. Nie zawiera bowiem zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. W ten sposób ustawodawca uregulował kompleksowo sytuację prawną tych wszystkich podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały w konsekwencji wobec niej uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa (por. także wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2582/17). Na to, że przepis art. 8 ust. 3 omawianej ustawy może być podstawą prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17 przyjmując, że zawierając taką umowę przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej – we własnym imieniu – realizowało wszystkie przysługujące właścicielowi prawa, a ponadto formalnie zarząd ten wynikał w szczególności z art. 8 ust. 3 (następnie art. 8 ust. 2) omawianej ustawy w jej pierwotnej wersji. Także Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92 przyjął, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jego pierwotnym brzmieniu.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że poprzednik prawny Skarżącej - [...] w K. nabył z mocy prawa prawo zarządu nieruchomościami nabytymi na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych sprzedaży i zamiany (vide informacja Starosty P. z 3 marca 2015 r.) z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, spełniając tym samym ustawowe przesłanki do nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów objętych tymi umowami.

Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania na rzecz Skarżącej Spółki w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te składają się wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.

Rozstrzygając ponownie w tej sprawie organ raz jeszcze rozpozna wniosek Skarżącej z 2 listopada 2014 r. o wydanie decyzji w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym uzasadnieniu.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).