I SA/Wa 1379/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2022 r. nr DAP-WN-727-13/2022/ACh w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 31 marca 2022 r., nr DAP-WN-727-13/2022/Ach, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku B. P.(dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z 7 stycznia 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-574/2021/MSte, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Postanowienie Ministra z 31 marca 2022 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda Warszawski decyzją z 26 lutego 1991 r., nr 1157 (dalej: "decyzja komunalizacyjna"), działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę Ochota w Warszawie z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W-wa Ochota, obręb ewidencyjny [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę o pow. 197 m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 5 lokali sprzedanych. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się prawomocna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 26 lutego 1991 r. wystąpiła B. P..

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołanym na wstępie postanowieniem z 7 stycznia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Następnie, postanowieniem z 31 marca 2022 r., nr j.w., organ utrzymał w mocy postanowienie z 7 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu w prawidłowy sposób wyjaśniono powody dla których uznano, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Właściwie wyjaśniono, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która wprowadziła zmianę w art. 158 poprzez dodanie § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

Minister podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 października 2021 r. Ponadto, jak ustalono na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru, decyzja komunalizacyjna została doręczona w dniu 26 lutego 1991 r. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się egzemplarz ww. decyzji z naniesioną klauzulą prawomocności z 18 marca 1991 r. Wskazano również, że w toku postępowania powyższych ustaleń faktycznych skarżąca nie kwestionowała. Tym samym Minister stwierdził, że skoro pomiędzy doręczeniem decyzji komunalizacyjnej a doręczeniem żądania właściwemu organowi upłynęło 30 lat 7 miesięcy i 19 dni, to w przedmiotowej sprawie nastąpił upływ trzydziestu lat. W związku z tym (biorąc pod uwagę art. 158 § 3 k.p.a.) postępowanie nie może być wszczęte.

Niezależnie od powyższego Minister wskazał na inną dodatkową podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Zauważył, że skarżąca występowała już do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 26 lutego 1991 r. Decyzją z 21 stycznia 2019 r., nr DAP-WPK-727-l-l3/2019/MSte, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej. Decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, względnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania posiada walor decyzji ostatecznej na mocy art. 16 § 1 k.pa. Organ podniósł, że bez wzruszenia decyzji Ministra z 21 stycznia 2019 r. wniosek złożony po raz drugi przez skarżącą (ten sam podmiot), w tej samej sprawie i do tego samego organu administracji publicznej nie może odnieść oczekiwanego skutku w postaci wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ewentualne bowiem wszczęcie (w tych okolicznościach) postępowania nieważnościowego - na wniosek skarżącej - narażałoby organ nadzoru na uzasadniony zarzut wypełnienia swoim rozstrzygnięciem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 marca 2022r. wniosła B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez odmowę wszczęcia w sprawie postępowania na podstawie przepisów sprzecznych wprost z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, pozbawiających spadkobierców właścicieli nieruchomości bezprawnie znacjonalizowanych w okresie PRL jakiejkolwiek rekompensaty począwszy od stwierdzenia, że decyzje wydane przez organy administracyjne PRL zostały wydane z naruszeniem prawa a skończywszy na możliwości zwrotu bezprawnie odebranych nieruchomości w naturze, jak i możliwość uzyskania odszkodowania w sądowym postępowaniu cywilnym.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu z 7 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z 31 marca 2022 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 k.p.a., stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem, przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Jedną z owych przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi sytuacja, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy rozstrzygniętej (res iudicata). Zasadniczo z przesłanką powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata) mamy do czynienia gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę.

I tak prawidłowo Minister zwrócił uwagę na znowelizowany art. 158 k.p.a. (dodano § 3), który wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). W myśl tego przepisu, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (tj. decyzji, której stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczyć ma postępowanie), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie trzydziestoletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Wojewody Warszawskiego z 26 lutego 1991 r. została odebrana osobiście przez pracownika Gminy w dniu 26 lutego 1991 r., a w związku z jej niezaskarżeniem stała się prawomocna w dniu 18 marca 1991 r. - co potwierdza pieczęć na odwrocie decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania, natomiast ewentualny brak skutecznego doręczenia aktu innym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania. W konsekwencji, trzydziestoletni termin określony w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął w niniejszej sprawie w dniu 26 lutego 2021 r. B. P. nadała natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 26 lutego 1991 r. w dniu 12 października 2021 r., który wpłynął do organu w dniu 15 października 2021 r. W myśl art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym, skoro wniosek skarżącej został złożony po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia, to organ zobligowany był do zastosowania obowiązujących w tym dniu przepisów, w tym ww. art. 158 § 3 k.p.a.

Trafnie (w ocenie Sądu) wskazał także Minister, że dodatkową przyczyną uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego co do decyzji komunalizacyjnej jest okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 stycznia 2019 r. umarzającej postępowanie w tym zakresie, wszczęte także na wniosek skarżącej. Minister uznał, że zaszła res iudicata. Niewątpliwie jedną z przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi sytuacja, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy rozstrzygniętej (res iudicata). Z przesłanką powagi rzeczy rozstrzygniętej mamy do czynienia gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera za to inny skutek prawny, bowiem przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania. Jakkolwiek w przeszłości istniała rozbieżność zapatrywań co do tego, czy wydanie decyzji umarzającej postępowanie w określonej sprawie administracyjnej stanowi przeszkodę do wystąpienia z nowym żądaniem wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, to aktualnie zgodnie przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2015 r., s. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 879; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2601/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Odnosząc się do zarzutów konstytucyjnych skarżącej, wskazać należy, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ww. przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.).

W konsekwencji nie są usprawiedliwione zarzuty skargi oparte na przepisach Konstytucji RP.

W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ww. ustawy, należy wskazać, że nie sposób wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.