I SA/Wa 1348/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. lub ustawa zabużańska", po rozpatrzeniu wniosku K. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r., znak: [...], odmawiającej i H. S. i K. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Pana W. J. gospodarstwa rolnego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonego we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], dalej "nieruchomość" oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019, r., znak: [...], utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z [...] września 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia H. S. i K. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia wyżej opisanej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powodem odmowy było stwierdzenie, że wniosek został złożony po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]) Minister Skarbu Państwa utrzymał tę decyzję w mocy. [...] kwietnia 2016 r. K. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r.; znak: [...] oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] ([...]).

Wskazała na rażące naruszenie prawa tj. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w związku z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. 1991 Nr 30, poz. 127), dalej "ustawa o wywłaszczaniu" oraz przepisów k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie i całkowite pominięcie faktu, że w posiadaniu organów na dzień wydania kwestionowanych decyzji znajdował się wniosek J. J., brata K. S. i H. S., datowany na dzień [...] maja 1991 r. złożony do Urzędu Rejonowego w [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (nastąpiła zmiana organu właściwego) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w dnia [...] września 2009 r., znak: [...], oraz decyzji ją poprzedzającej. K. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności organ wskazał również na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa (ta przesłanka stanowiła podstawę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności), w myśl utrwalonego już orzecznictwa sądów, w tym również Sądu Najwyższego zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, to znaczy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją a decyzja jest obarczona wadą o szczególnym ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, tzn. gdy istnieje możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięcia o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, jest rzeczą oczywistą, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową.

Odnosząc te wywody do ocenianej przez organ decyzji tenże wskazał, że postępowanie zakończone kwestionowaną ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, zostało wszczęte i prowadzone na wniosek złożony przez H. S. i K. S. z [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że wniosek został złożony po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., Stwierdził, że orzecznictwa sądów administracyjnych z okresu w którym wydana została kwestionowana decyzja wskazywało na konieczność złożenie wniosku przez każdego z uprawnionych (wniosku samodzielnego). Stanowił o tym art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zatem zasadą wynikającą z tego przepisu jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 §1 pkt 2 kpa).

Reasumując, z dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ówczesnej wykładni art. 5 ust. 1 tej ustawy wynika, że postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego podmiotu. Przy czym dla skutecznego przyznania prawa do rekompensaty konieczne było złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2008 roku przez każdego z spadkobierców samodzielnie. K. S. i H. S. złożyły wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Organ uznał, że w tej sprawie okoliczności faktyczne nie uległy zmianie a dokonana ówcześnie ocena prawna, co do złożenia wniosku po terminie była prawidłowa. Tym samym ww. rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z prawem i nie zawiera wad skutkujących jego uchyleniem bądź zmianą.

Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, za chybiony uznano zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że przepisy ustawy zabużańskiej należy stosować również dla oceny skuteczności wniosku o wszczęcie postępowania złożonego na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości, wskazano, iż kwestia ciągłości postępowania i konieczności stosowania norm prawnych dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie obowiązujących w dacie złożenia wniosku o rekompensatę stanowiła przedmiot orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 1052/14, zgodnie z którym "Sprawa wszczęta wnioskiem złożonym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która nie została zakończona, stanowi sprawę odrębną podlegającą załatwieniu na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów. Postępowanie prowadzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie jest kontynuacją postępowania prowadzonego w oparciu o poprzednio obowiązujące regulacje prawne, ale odrębnym nowym postępowaniem do którego należy stosować obowiązujące przepisy zawarte w ustawie zabużańskiej z 2005 r." Za bezzasadne uznano również zarzuty naruszenia art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. 1991 Nr 30, poz. 127), dalej "ustawa o wywłaszczaniu" poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe niezastosowanie w sprawie skutkujące przyjęciem, że z uwagi na art. 27 ustawy zabużańskiej konieczne było złożenie przez K. S. i H. S. własnych wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do 31 grudnia 2008 r. w sytuacji gdy wniosek został wcześniej złożony przez Ich brata, art. 6 i 7 w związku z art. 61 § 1 i 4, art. 77§1 i 4 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 27 ustawy zabużańskiej i art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu poprzez nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji w sprawie należytego postępowania wyjaśniającego i brak właściwej oceny dowodów, w szczególności w zakresie: nieprawidłowego określenia stron postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty zainicjowanego wnioskiem J. J. z dnia [...] maja 1991 r., tj. złożonego jeszcze na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu a w konsekwencji skutkującego wszczęciem postępowania w stosunku do wszystkich spadkobierców zmarłego właściciela mienia, w tym K. S. i H. S. już w 1991 r., ustalenia konieczności kontynuowania przez organ rozpoznający sprawę w oparciu o art. 27 ustawy zabużańskiej postępowania wszczętego na gruncie art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu oraz respektowania praw nabytych przez strony tego postępowania, którymi zgodnie z brzmieniem przepisu są łącznie wszystkie osoby uprawnione z tytułu spadkobrania, - art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 27 ustawy zabużańskiej i art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu, polegające na rażącym błędnym przyjęciu, że w przypadku spraw wszczętych na gruncie ustawy o wywłaszczaniu, a zatem już toczących się w dniu wejścia w życie ustawy zabużańskiej, konieczne było dla zachowania uprawnień do rekompensaty, złożenie nowych wniosków przez wszystkich uprawnionych spadkobierców w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r.

Powodem takiej oceny był fakt, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu, rodziły wątpliwości interpretacyjne, w zakresie wniosków złożonych pod rządami ww. ustawy, w ich zestawieniu z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Art. 88 ust. 4 tej ustawy przewidywał, że w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Wykładnia przepisów w powyższym zakresie nie była jednolita (powołano tu stosowne orzecznictwo). Wskazywano, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców nie powoduje automatycznego wszczęcia tego postępowania w stosunku do pozostałych.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia stron postępowania organ wskazał, że należy rozdzielić dwie kwestie - działanie jednego ze spadkobierców w imieniu pozostałych od obowiązku organu ustalenia wszystkich stron postępowania. Z wniosku J. J. nie wynika, aby działał on nie tylko w swoim imieniu, ale również pozostałych spadkobierców właściciela nieruchomości. Oświadczenia aby tak było nie ma ani wprost, ani nie można wyprowadzić takiego domniemania czy to z samego wniosku, czy innych czynności samego wnioskodawcy lub jego następców prawnych. Sama Skarżąca żadnego dowodu, nawet pośredniego, mającego świadczyć, że J. J. działał w ich imieniu, nie przedstawiła.

Konkludując, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zastosowania jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem twierdzenie Skarżącej jakoby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., naruszył przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy prawa nie znajduje potwierdzenia w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła K. S..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie w sytuacji gdy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r.

2. art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że przepisy ustawy zabużańskiej należy stosować również dla oceny skuteczności wniosku o wszczęcie postępowania złożonego na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dalej "ustawa o wywłaszczaniu", co doprowadziło do całkowitego wypaczenia samej nawet literalnej treści art. 27 ustawy zabużańskiej, która nakazuje stosowanie ustawy zabużańskiej do spraw wszczętych a zatem już toczących się na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów, które w przypadku K. S. i H. S. nakazywały uznanie ich za strony postępowania już w 1991 r.,

3. art. 27 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe niezastosowanie w sprawie skutkujące przyjęciem, że z uwagi na art. 27 ustawy zabużańskiej konieczne było złożenie przez K. S. i H. S. własnych wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do 31 grudnia 2008 r. w sytuacji gdy wniosek ich brata z [...] maja 1991 r. a zatem złożony na gruncie art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu, który stanowił, że w razie śmierci właściciela mienia pozostawionego, uprawnienie do rekompensaty przysługuje łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione, co przy braku takiego wskazania powodowało, iż postępowanie zainicjowane takim wnioskiem zostało wszczęte i toczyło się z udziałem wszystkich osób uprawnionych, a zatem również z udziałem K. S. i H. S., powodował brak konieczności składania przez nie kolejnych wniosków na gruncie ustawy zabużańskiej z uwagi na treść art. 27 tejże ustawy przewidującego stosowanie przepisów ustawy zabużańskiej do spraw wszczętych wcześniej i niezakończonych przed jej wejściem w życie,

4. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 77§1 i 4 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy zabużańskiej oraz w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu poprzez pominięcie ich niezastosowania w sprawie przez Wojewodę [...] i Ministra Skarbu Państwa oraz nieuprawnione "uzupełnianie" decyzji tychże organów o dowody i rozważania dotyczące wniosku J. J. z [...] maja 1991 r. oraz art. 27 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu celem znalezienia i uzasadnienia podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności ich decyzji z 2009 r., w sytuacji gdy bez żadnych wątpliwości organy te rozpatrując sprawę K. i H. S. zupełnie pominęły wskazany wniosek i przywołane przepisy prawa całkowicie wypaczając postępowanie w sprawie, co już samo w sobie uzasadniać winno stwierdzenie nieważności wydanych przez nie decyzji.

5. naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niezauważenie rażących naruszeń poniższych przepisów prawa przez wcześniej wydające w sprawie decyzje organy administracji, tj. Ministra Skarbu Państwa i Wojewodę [...], a zatem poprzez art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.:

5.1. art. 27 ustawy zabużańskiej oraz w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu poprzez ich niezastosowanie w sprawie i całkowite pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy K. S. i H. S. wniosku J. J. z [...] maja 1991 r. wszczynającego na gruncie ustawy o wywłaszczaniu postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty względem wszystkim spadkobierców właściciela mienia pozostawionego oraz konieczności jedynie "dalszego" stosowania ustawy zabużańskiej w związku z jej art. 27,

5.2. art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w związku z art. 61 § 1 k.p.a., art. 27 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie skutkujące rażąco nieprawidłowym i pozbawionym podstawy prawnej wydzieleniem sprawy K. S. i H. S. do osobnego postępowania w sytuacji gdy formalnie postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostało zainicjowane jeszcze w 1991 r., tj. na skutek wniosku J. J. z [...] maja 1991 r., i to względem wszystkich uprawnionych spadkobierców, gdyż art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu przewidywał łączne przysługiwanie uprawnienia do rekompensaty wszystkim spadkobiercom, co powodowało, że na skutek wniosku jednego z nich postępowanie wszczynane było względem wszystkich uprawnionych, a tym samym brak było podstaw do rozdzielania spraw K. S. i H. S. oraz spadkobierców J. J. do osobnych postępowań,

5.3. art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 27 ustawy zabużańskiej i art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na rażącym błędnym przyjęciu, że w przypadku spraw wszczętych na gruncie ustawy o wywłaszczaniu, a zatem już toczących się w dniu wejścia w życie ustawy zabużańskiej, konieczne było dla zachowania uprawnień do rekompensaty, złożenie nowych wniosków przez wszystkich uprawnionych spadkobierców w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r.,

5.4. art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na rażącym błędnym przyjęciu, tj. wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że wniosek o którym mowa w art. 5 ust. 2 niniejszej ustawy powinien zostać złożony we wskazanym przez ustawę terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2008 roku, przez każdego z uprawnionych z osobna pod rygorem wygaśnięcia uprawnień przez osoby, które takiego wniosku nie złożyły, co skutkowało wydzieleniem sprawy K. S. i H. S. do osobnego postępowania zakończonego bezpodstawnym odmówieniem K. S. oraz H. S. prawa do rekompensaty i uniemożliwiło im udział we wszczętym wcześniej i toczącym się dalej, ze złożonego w terminie wniosku ich bratanka W. J., postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty gdy tymczasem już samo literalne brzmienie przepisu pozwala na stwierdzenie, że wystarczające jest złożenie wniosku przez jednego spadkobiercę, gdyż to przepis art. 3 ust. 2 ww. ustawy wskazuje osoby, którym przysługuje prawo do rekompensaty i że prawo to wynika z samego faktu spadkobrania i jako takie niezależne jest od formalnego zachowania terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5 ustawy zabużańskiej, a w konsekwencji wystraczający jest wniosek jednego z uprawnionych, gdyż powoduje on wszczęcie postępowania również względem pozostałych współuprawnionych,

5.5. art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w związku z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na wszczęciu bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty kolejnego postępowania na skutek wniosku K. S.j i H. S. z [...] marca 2009 r. w sytuacji gdy w sprawie toczyło się już postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z wniosku W. J. złożonego dnia [...] grudnia 2008 r., co pozostaje w sprzeczności z jednolitym stanowiskiem judykatury przesądzającym, że w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty mamy do czynienia z jednym stosunkiem materialnoprawnym, a tym samym jedną sprawą administracyjną, co powoduje, że na skutek wniosku jednego z uprawnionych złożonego z zachowaniem terminu ustawowego wszczynane jest jedno postępowanie w zakresie uprawnień wszystkich spadkobierców,

5.6. art. 6 i 7 w związku z art. 61§1 i 4, art. 77§1 i 4 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 27 ustawy zabużańskiej i art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu poprzez nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji w sprawie należytego postępowania wyjaśniającego i brak właściwej oceny dowodów, w szczególności w zakresie:

a. należytego ustalenia daty złożenia przez spadkobierców właściciela mienia pozostawionego wniosku o wszczęcie postępowania o przyznanie rekompensaty, co skutkowało pominięciem znajdującego się w posiadaniu organów na dzień wydania kwestionowanych decyzji wniosku J. J. - brata K. S. i H. S. złożonego dnia [...] maja 1991 r., tj. jeszcze na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu a więc w imieniu wszystkich współuprawnionych,

b. prawidłowego określenia stron postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty zainicjowanego wnioskiem J. J. z dnia [...] maja 1991 r., tj. złożonego jeszcze na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu a w konsekwencji skutkującego wszczęciem postępowania w stosunku do wszystkich spadkobierców zmarłego właściciela mienia, w tym K. S. i H. S. już w 1991 r.

c. ustalenia konieczności kontynuowania przez organ rozpoznający sprawę w oparciu o art. 27 ustawy zabużańskiej postępowania wszczętego na gruncie art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu oraz respektowania praw nabytych przez strony tego postępowania, którymi zgodnie z brzmieniem przepisu są łącznie wszystkie osoby uprawnione z tytułu spadkobrania,

d. spełnienia przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty z art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej,

co skutkowało zgromadzeniem niepełnego materiału dowodowego w sprawie, wadliwym ustaleniem stanu faktycznego oraz subsumpcją stanu faktycznego pod nieprawidłową normę prawną, a w konsekwencji przedwczesnym odmówieniem K. S. i H. S. prawa do rekompensaty związanym z bezpodstawnym zastosowaniem w sprawie jedynie art. 5 ust. 1 oraz ograniczeniem się do zbadania jedynie faktu braku złożenia przez wyżej wymienione formalnego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w oparciu o przepisy ustawy zabużańskiej (gdy tymczasem w sprawie znajdował się już wniosek J. J. wszczynający postępowanie również względem pozostałych spadkobierców złożony na gruncie art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu) oraz brakiem ustalenia na dzień wydania w sprawie kwestionowanych decyzji czy doszło w sprawie do spełnienia przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty, o których mowa w art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, art. 6 i 7 w zw. z art. 61§1 i 4, art. 75 § 1, art. 77§ 1 i 4, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 26 i 27 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 88 ust. 3 i 4 ustawy o wywłaszczaniu poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, pominięcie dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. całkowite pominięcie, że w aktach sprawy od początku trwania postępowania znajdował się wniosek J. J. - brata K. S. i H. S., datowany na dzień [...] maja 1991 r., którego wpływ pod numerem [...] potwierdza pismo Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1991 r., o wypłacenie rekompensaty za mienie pozostawione na terenie [...], który jako złożony w trakcie obowiązywania art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu przewidującego łączne przysługiwanie wszystkim spadkobiercom uprawnienia do rekompensaty, spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego względem wszystkich uprawnionych, a zatem powodował, że na podstawie art. 27 ustawy zabużańskiej postępowanie wszczęte w 1991 r. przez J. J., przy udziale w charakterze pełnoprawnych stron K. S. i H. S., po 2005 r. powinno się toczyć dalej z poszanowaniem praw nabytych przez strony, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że K. S. i H. S. uchybiły terminowi do złożenia wniosku o przyznanie rekompensaty,

5.7. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28, art. 61 § 4 k.p.a., art. 27 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez rażące i pozbawione podstawy prawnej wydzielenie sprawy K. S. i H. S. do osobnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, skutkujące pozbawieniem ich przymiotu strony w postępowaniu toczącym się z udziałem W. J., S. J. i J. J., w sytuacji gdy postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostało zainicjowane wcześniej wnioskiem J. J. złożonym dnia 28 maja 1991 r., tj. w trakcie obowiązywania art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu, który" jednoznacznie przewidywał łączne przysługiwanie wszystkim spadkobiercom prawa do rekompensaty, a zatem skutkował wszczęciem na skutek wniosku jednego z uprawnionych postępowania również względem pozostałych spadkobierców, co nakazywało prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wszystkich uprawnionych również po wejściu w życie ustawy zabużańskiej i niezależnie od złożenia przez osoby uprawnione wniosków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej (ochrona praw nabytych),

5.8. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, poprzez rażące i pozbawione podstawy prawnej wydzielenie sprawy K. S. i H. S. do osobnego rozstrzygnięcia, skutkujące pozbawieniem ich przymiotu strony w postępowaniu toczącym się dalej z udziałem W. J., S. J. i J. J. oraz uniemożliwienie im wzięcia w nim czynnego udziału, pomimo jednoznacznego brzmienia przepisów ustawy zabużańskiej, potwierdzonego dodatkowo w utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej, że z uwagi na fakt, że w sprawie o potwierdzenia prawa do rekompensaty mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w zakresie wszystkich uprawnionych i to do obowiązków organu należy ustalenie kręgu stron tego postępowania,

5.9. art. 6-11 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 27 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez oczywiste niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, tj. działanie organu z rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością decyzji wydanych w sprawie (w tym dokonanie subsumpcji wadliwie ustalonego stanu faktycznego pod niewłaściwą normę prawną), brak wszechstronnego zbadania sprawy z uwzględnieniem interesu obywateli K. S. oraz H. S., prowadzenie sprawy bez pogłębiania zaufania obywateli do państwa, należytego wykonania względem stron obowiązku informacyjnego oraz wyjaśniania im zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, co skutkowało niedoinformowaniem stron o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z wniosku J. J. złożonego dnia [...] maja 1991 r. a także z wniosku bratanka W. J. złożonego dnia [...] grudnia 2008 r. a w konsekwencji przedwczesną i nieuzasadnioną odmową potwierdzenia im prawa do rekompensaty oraz odmową udziału w toczącym się dalej z udziałem ich bratanka postępowaniu,

5.10 . art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 61§1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 26 i 27 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji, tj.:

a. całkowite pominięcie uzasadnienia faktycznego, w szczególności w zakresie faktów uznanych przez organ za udowodnione w kontekście ustalenia wniosku faktycznie inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oraz przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty uregulowanych w art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, oraz dowodów na których organ się oparł lub którym odmówił wiarygodności, jak również

b. nieprawidłowe uzasadnienie prawne decyzji związane z nieprawidłowym zastosowaniem i błędną wykładnią przepisów prawa, tj. art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, a także całkowitym pominięciem art. 27 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o wywłaszczaniu,

co wskazuje na brak prawidłowego rozpoznania sprawy, jak również należytego wyjaśnienia K. S. oraz H. S. przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję skutkujący brakiem możliwości należytego skontrolowania zapadłej decyzji.

Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "Ppsa" sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa przy czym stosownie do art. 135 Ppsa. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej.

Jak wskazuje NSA w wyroku z 27 maja 2020 r., I OSK 1395/19, LEX nr 3036934 – "wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności". Sąd w pełni podziela tę wykładnię i odnosi ją do stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do:

Po pierwsze, wykładni art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Po drugie, skutku wynikającego ze złożenia wniosku przez niektórych ze spadkobierców i nie brania udziału w postępowaniu innych, w aspekcie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji;

Po trzecie, znaczenia zmiany wykładni przepisów prawa w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przepis art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. stanowi, że, "postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów". Mamy zatem do czynienia z działaniem ustawy nowej w stosunku do toczących się postępowań wszczętych na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych.

Zdaniem Skarżącej, te regulacje prawne uzasadniają przyjęcie, że skarżąca jako jedna z uprawnionych powinna być uczestnikiem postępowania wywołanego wnioskiem jej brata i brak było podstaw do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie. W konsekwencji to postępowanie powinno zakończyć się potwierdzeniem prawa do rekompensaty także na rzecz Skarżącej i jej siostry.

Norma ta istotnie wskazuje, że przepisy ustawy nowej będą stosowane do spraw prowadzonych na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych o ile nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowej. Oznacza to konieczność spełnienia wszystkich wymogów ustawowych wynikających z nowej regulacji prawnej.

Dlatego normy tej nie można odkodowywać w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy zabużańskiej. I tak z art. 5 ust. 1 tej ustawy wynika, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. a w ust. 2, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. W tej sprawie z wniosku brakta Skarżącej nie wynikało aby działał w imieniu sióstr.

Istotnie na gruncie obecnego orzecznictwa przyjmuje się, że w przypadku mienia zabużańskiego mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym co oznacza że w tego rodzaju postępowaniu powinni brać udział wszyscy uprawnieni a złożenie wniosku przez któregokolwiek ze spadkobierców w terminie ustawowym oznacza wszczęcie postępowania w stosunku do nich wszystkich. (por. np. wyroki NSA z: 25 lipca 2019 r., I OSK 2549/17, 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1509/17, 9 lutego 2018 r., I OSK 2015/16, 10 listopada 2016 r., I OSK 39/16, 16 lipca 2014 r., I OSK 2993/12 ).

W tej sprawie jednak kwestia legitymacji czynnej skarżącej (tam 2 skarżących) i charakteru współuczestnictwa była jednak przedmiotem oceny przez NSA w wyroku z 19 czerwca 2015 r., I OSK 2411/13.

W wyroku tym NSA uznał, że w świetle art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie istnieje wymóg, aby wniosek określony art. 5 ust. 1 tej ustawy złożyć musieli wszyscy spadkobiercy. Złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi zatem skutek wobec pozostałych spadkobierców.

Oceniając tę kwestię NSA przyjął jednak, że okoliczność ta mogła mieć wpływ wyłącznie na toczące się postępowanie z wniosku brata tamtych skarżących, które mogły w tamtej sprawie złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pominięcie strony postępowania administracyjnego jest bowiem przesłanką wznowieniową, a nie nieważnościową. Zgodnie jednak z art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A zatem termin ten już upłynął.

Sąd w pełni tę argumentację podziela.

Wskazać trzeba, że postępowania o stwierdzenie nieważności i o wznowienie postępowania są postępowaniami nadzwyczajnymi to mają inną podstawę prawną i inne przyczyny uzasadniającego ich wszczęcie. (art.145 § 1, 145 a § 1, 145 b § 1 k.p.a. – wznowienie postępowania i art. 156 § 1 k.p.a. – stwierdzenie nieważności). Niebranie udziału w postępowaniu, to przesłanka wznowieniowa – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nawet zatem gdyby przyjąć, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu wszczętym wnioskiem jej brata to i tak nie ma to wpływu na decyzję organu rozstrzygającego sprawę z jej wniosku z [...] marca 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że wniosek został złożony po terminie o jakim mowa w art. 5 ust 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Z wniosku jasno wynikało że jest to "wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" i dotyczy nieruchomości w [...] w województwie [...]. Zgodnie z zasadą działania organu na wniosek i związania tym wnioskiem, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a., organ tym wnioskiem był związany i zobowiązany do jego rozpoznania.

Podkreślić trzeba, że termin o jakim mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. jest terminem prawa materialnego i nie podlega przedłużeniu. ( wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., I OSK 594/14). W związku z tym organ był zobowiązany do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu uchybienia terminowi prawa materialnego.

Ponadto wskazać należy, że wykładnia art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005r. nie była jednolita. Jak wskazuje zresztą organ w zaskarżonej decyzji w niektórych z wyroków sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, że potwierdzenie prawa do rekompensaty wymaga wniosku osoby uprawnionej. (p. choćby wyroki powołane w decyzji na str. [...]). W innych, powołanych przez skarżącą – że wystarczył wniosek złożony przez jedną z osób uprawnionych. Dokonując wykładni ustawy w tym ww normy, można było zatem mieć wątpliwości co do rodzaju współuczestnictwa występującego w tego rodzaju sprawie. Z jednej bowiem strony ustawodawca wymagał złożenia wniosku przez stronę ubiegającą się o przyznanie prawa do rekompensaty a z drugiej charakter roszczenia uzasadniał przyjęcie, że mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym. Roszczenie spadkobierców zabużan to prawa oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. (p. art. 72 § 1 pkt 1 kodeksu cywilnego). Nie mamy jednak do czynienia ze współuczestnictwem koniecznym tj. takim w których sprawa, czy to administracyjna czy cywilna, może toczyć się tylko z udziałem wszystkich zainteresowanych osób (art. 72 § 2 kodeksu cywilnego). Oznacza to, że sprawa powinna ale nie musiała się toczyć z udziałem wszystkich uprawnionych do przyznania prawa do rekompensaty.

Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji wątpliwości co do treści normy prawnej nie uzasadniają przyjęcia, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Sumując zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni ustawy z 8 lipca 2005 r. i niewadliwie przyjął, posiłkując się orzecznictwem sądowadministracyjnym, że przepis ten odnosi się do spraw w toku, które stanowią odrębny przedmiot rozstrzygnięcia podczas gdy sprawa zakończona ocenianą obecnie decyzją była sprawą nową do której należy stosować w całości obowiązujący przepisy ustawy z 28 lipca 2005 r. Wniosek skarżącej i jej siostry został złożony a organ zobowiązany był do jego rozpoznania. To, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu swego brata, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w stosunku do niej i jej siostry. Przy nieważności przyczyna takiego, błędnego, stanu rzeczy musi bowiem tkwić w samej decyzji. Takiego błędu decyzja o odmowie przyznania prawa do rekompensaty takiej wady nie zawiera. Wniosek złożony w dacie obowiązywania art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości został odrębnie rozpoznany i wydana stosowna decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty. Wniosek skarżącej z [...] marca 2009r. również został rozpoznany i wydana została decyzja odmowna.

Sprawa wcześniejsza została zatem rozpoznana zgodnie z art. 27 ustawy zabużańskiej gdyż była w toku. Natomiast wniosek skarżącej został potraktowany jako nowy i rozpoznany zgodnie z obowiązującymi przepisami. W drugim z postępowań nie było podstaw do stosowania art. 27 ustawy zabużańskiej gdyż postępowanie to zostało wszczęte nowym wnioskiem i to po wejściu w życie ustawy zabużańskiej. Dlatego w tym postępowaniu organ nie miał podstaw do stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ani 27 ustawy zabużańskiej, jak wywodzi skarga. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia tych przepisów ani wskazanych w skardze w pkt 4 skargi przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., art. 27 ustawy zabużańskiej i art. 88 ustawy wywłaszczeniowej i wywodzona z tych przepisów łączna legitymacja wszystkich uprawnionych do brania udziału w sprawie. Art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje jedynie, że postępowanie może być wszczęte na wniosek lub z urzędu. Postępowanie które jest przedmiotem oceny pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności było postępowaniem wywołanym m.in. wnioskiem strony skarżącej. Podobnie postępowanie z wniosku Jej brata. Nie doszło, jak twierdzi skarżąca, do rozdzielenia spraw ale co najwyżej nie zostały one połączone. To jednak nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nawet przyjmując tezę skarżącej że powinno dojść do połączenia obu spraw (zarzut 3 str. 4 skargi), to biorąc pod uwagę wątpliwości co do treści normy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej i rozbieżne orzecznictwo w tym zakresie – uchybienie to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w stosunku do skarżącej. Wbrew temu co wywodzi skarżąca w pkt 4 (str. 4 skargi) redakcja tego przepisu /konieczność złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się/, nie jest klarowna i jednoznaczna. Zgodnie z tym co zostało stwierdzone we wstępnej części uzasadnienia o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy gdy norma prawna stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia jest pod względem literalnym jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych oraz nie wymaga dodatkowej wykładni. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie skoro nawet na gruncie orzeczniczym przepis ten był niejednakowo wykładany.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Jak zresztą na to zwracał już uwagę NSA w wyroku I OSK 2411/13 postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej i jej siostry z [...] marca 2009 r.

W konsekwencji nietrafne są zarzuty sformułowane w pkt 6 -10 (str. 4 -7 skargi) co do wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, pominięcia skarżącej w toczącym się postępowaniu zainicjowanym wnioskiem jej brata, naruszenie podstawowych zasad postępowania, Konstytucji. Wszystkie z zarzutów osadzają się na koncepcji niezasadnego niebrania udziału przez skarżącą w sprawie wywołanej wnioskiem J. J. z [...] maja 1991 r. Abstrahując od wywodów wcześniejszych co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kolejnego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej, obecnie organy rozpoznawały sprawę pod kątem istnienia podstaw nieważnościowych, sprawę nową wywołaną wnioskiem skarżącej i jej siostry a nie sprawę J. J.. Oznacza to, że nie mogły oceniać decyzji wydanej w stosunku do J. J. i sposobu prowadzenia tamtego postępowania. Zarzuty dotyczące nie zebrania materiału dowodowego czy braku listy dowodów w sytuacji w której powodem odmowy przyznania prawa do rekompensaty było uchybienie terminowi, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Tego rodzaju zarzuty dotyczące wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu zwyczajnym.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w wyroku.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego uznając że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów Postanowieniem Przewodniczącej z 13 stycznia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Poza tym, wcześniej, zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. w związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych - komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie. (p. też uchwała NSA 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, z 24 listopada 2020 r, II OSK 1305/18).