I SA/Wa 1270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Monika Sawa, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 marca 2022 r. nr KOC/1430/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 lutego 2022 r. nr UD-XII-WSS/8252/022779/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2022 r., nr KOC/1430/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania D. Z. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 2022 r., nr UD-XII-WSS/8252/022779/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że D. Z., pismem z 28 października 2021 r. (doręczonym 24 listopada 2021 r.), wniosła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem P. Z.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 7 lutego 2022 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent stwierdził, że strona nie spełnia warunków dla przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem niezdolność P. Z. do samodzielnej egzystencji nie powstała przed 18 rokiem życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia). Niezdolność ta powstała w wieku 63 lat. Organ dodał, że ponadto na D. Z. nie ciąży względem męża ustawowy obowiązek alimentacyjny, a także nie istnieje związek pomiędzy rezygnacją strony z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 tj.).

Kolegium powołało przepisy z art. 17 ust. 1 i ust. 1a pkt 1 – 3 ustawy.

Organ ustalił, że P. Z., na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2017 r., jest niezdolny do samodzielnej egzystencji od [...] września 2017 r., a na podstawie kolejnego orzeczenia z [...] stycznia 2021 r. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do [...] stycznia 2024 r. Z treści orzeczenia wynika, że sprawność organizmu P. Z. stwarza konieczność stałej opieki osoby drugiej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych oraz, że: "rokowanie niepewne". Z treści innych zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika natomiast, że P. Z. na dzień złożenia wniosku, tj. 24 listopada 2021 r. miał 67 lat, nie ma dzieci, ma siostrę, a jego rodzice nie żyją. Opiekę nad P. Z. sprawuje żona D. Z., która ma 67 lat i nie pracuje, a od lipca 2014 r. pobiera świadczenie emerytalne ZUS.

Kolegium wskazało, że nie podziela argumentacji organu I instancji w zakresie oceny daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji P. Z., jako przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem moment powstania niepełnosprawności męża wnioskodawczyni pozostawał bez wpływu na prawo do świadczenia.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska organu I instancji w zakresie zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy. Wskazało, że ustawa poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), nie wymienia żadnych innych przesłanek, których zaistnienie uniemożliwiałoby przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem. Niewątpliwie małżonek jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonka. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Kolegium zaznaczyło, że tylko taka wykładnia przepisów art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium nie podzieliło także argumentacji organu I instancji, że pobieranie przez stronę emerytury wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w przepisie art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w przepisie art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kolegium wskazało, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 poz. 504 dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.

W ocenie Kolegium biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne (równości) uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ I instancji powinien, zgodnie z zapisem art. 9 kpa, stronę poinformować, czego nie uczynił.

Kolegium zaznaczyło, że naruszenie to jednak pozostawało bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie została spełniona przesłanka podstawowa, określona w art. 17 ust. 1 ustawy, tj. istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) przez skarżącą a sprawowaną opieką nad mężem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ podniósł, że koniecznym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wnioskodawczyni w dacie złożenia wniosku inicjującego postępowanie miała 67 lat, a od lipca 2014 r. pobiera emeryturę z ZUS. W ocenie Kolegium, to z powodu wieku, nie może ona być zaliczona do kręgu osób, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przesłanka ta musi być spełniona w dacie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Strona pobiera emeryturę od lipca 2014 r., a niezdolność jej męża do samodzielnej egzystencji datuje się dopiero od października 2018 r. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona przepisem art. 17 ust. 1 ustawy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2022 r. złożyła D. Z.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo -skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych, codziennych potrzeb.

Prawidłowo wskazało Kolegium, że małżonek jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonka.

Również trafnie uznał organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego data powstania niepełnosprawności P. Z. nie ma dla sprawy żadnego znaczenia.

Trafna jest także argumentacja Kolegium, że pobieranie emerytury przez opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to tym bardziej istotne, gdy pobierane świadczenie emerytalne jest znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego (jak w niniejszej sprawie). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, z którego wynika, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1243/21; 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1271/21; 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1304/21; 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1715/21, CBOSA).

Skarżąca wprawdzie nie została o powyższym poinformowana, jednakże w piśmie z 22 września 2021 r. oświadczyła, że wobec przyznania świadczenia zobowiązuje się do zawieszenia wypłaty emerytury.

Nie można jednak podzielić stanowiska Kolegium o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy), a opieką nad mężem. Nie sposób się także zgodzić się z organem, że wiek skarżącej - 67 lat w dacie złożenia wniosku , skutkuje niemożnością zaliczenia jej do kręgu osób, które rezygnują z zatrudnienia lub jego nie podejmują.

Wprawdzie skarżąca od 2014 r., pobiera emeryturę, a niezdolność jej męża do samodzielnej egzystencji datuje się od października 2018 r., nie zmienia to jednak faktu, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy pozwala na otrzymanie wsparcia zarówno podmiotowi, który aby opiekować się niepełnosprawnym zrezygnował z zatrudnienia, jak też takiemu, który w zatrudnieniu nie pozostawał w momencie składania wniosku, jednak nie miał możliwości jego podjęcia, a to ze względu na sprawowaną opiekę. Tym samym, nacisk położony został na związek pomiędzy brakiem pozostawania w zatrudnieniu czy wykonywania pracy zarobkowej, a czynnościami opiekuńczymi. Przy czym związek ten nie musi wcale polegać na tym, że o świadczenie może ubiegać się tylko osoba, która zrezygnowała z pracy i w krótkim odstępie czasowym występuje o to świadczenie. Artykuł 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia albo jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Dlatego więc w sytuacji ustalenia, że niepełnosprawnemu zapewniona jest opieka odpowiednia do stanu zdrowia, w którym się znajduje, a zakres tej opieki wyklucza - biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe - wykonywanie czynności zarobkowych, wnioskodawca uprawniony jest do otrzymania świadczenia, o które się stara, pod warunkiem, że nie zachodzą inne przeszkody wynikające z przepisów prawa.

Skarżąca jest osobą uprawnioną do emerytury, to jednak nie jest osobą niezdolną do pracy. Miała by więc potencjalną możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem. Jednakże nie było to przedmiotem badania organów.

Odnosząc się do kwestii wieku skarżącej w dacie złożenia wniosku wskazać należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1787/11 i z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1944/21 ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej nie podejmują z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a ustawy został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy, jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę.

Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone wiekiem. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę.

Wobec powyższego, za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 200 i 205 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.