I SA/Wa 1235/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. U. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z 9 kwietnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.595.2020.MD po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania A. U. (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 stycznia 2020 r. nr 211/2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: k.p.a.), art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 3 ust. 1, ust. 15a i ust. 16, art. 5, art. 16a, art. 19 ust. 4, art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), art. 1 lit. ii z, art. 2 oraz art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L.2004.166.1), art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz.Urz.UE.L.2009.284.1) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) i § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Zachodniopomorski ww. decyzją z 7 stycznia 2020 r. odmówił przyznania Skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. B. w okresie od 1 listopada

2019 r. do 31 października 2020 r. z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W wyniku odwołania Skarżącej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z 9 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że zarówno Skarżąca - jako osoba sprawująca opiekę, jak i osoba, nad którą Skarżąca sprawuje opiekę, przebywają na terytorium Niemiec, przy czym osoba, nad którą sprawowana jest opieka ma uprawnienie do emerytury na terytorium Polski, a zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 16a ust. 3 i 4 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny (...) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 2a podstawę obliczenia dochodu stanowi dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dochodem rodziny Skarżącej w 2018 r. były alimenty w wysokości 400 zł na dziecko N. K. oraz 45.000 zł z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej na terytorium Niemiec przez męża Skarżącej A. U.. Dochód E. B. - osoby, nad która sprawowana jest opieka - wyniósł w 2018 r. 15.676,20 zł z tytułu emerytury, natomiast dochód R. B. - małżonka osoby, nad którą sprawowana jest opieka wyniósł 25.850,78 zł z tytułu emerytury. Powyższe oznacza, iż dochód czteroosobowej rodziny Skarżącej łącznie z dochodem dwuosobowej rodziny osoby, nad którą sprawowana jest opieka, wyniósł 1.207,32 zł miesięcznie w przeliczeniu na członka rodziny, a zatem przekroczył kryterium dochodowe wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych (764 zł). Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że niezależnie od sytuacji faktycznej, małżonkowie pozostają członkami rodziny dopóki małżeństwo nie zostanie rozwiązane przez rozwód. Organ wskazał nadto, że w przypadku, gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, należy niezwłocznie poinformować organ prowadzący postępowania o każdej zmianie mającej wpływ na wysokość świadczenia - w szczególności o fakcie podjęcia lub utraty zatrudnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie, zobowiązanie organu do ponownego wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 16a ust. 1 i 4 oraz art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 614§ 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji zaliczenie do członków rodziny osoby sprawującej opiekę A. U., który aktualnie jest w separacji ze Skarżącą;

2. art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż nieznaczne przekroczenie dochodu na osobę w rodzinie nie uprawnia do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także w sytuacji, gdy dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe o kwotę niższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, w sytuacji, której przysługiwał w poprzednim okresie;

3. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, niewyjaśnienie istoty sprawy, co stało w sprzeczności z rolą organu jako strażnika praworządności, jak również doprowadziło do nie zbadania, czy w tej sprawie zastosowanie znajdzie art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

4. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, niewyjaśnienie istoty sprawy, co stało w sprzeczności z rolą organu jako strażnika praworządności, jak również doprowadziło do nie ujęcia w materiale dowodowym faktu, iż A. U. nie prowadzi działalności gospodarczej, a jest zatrudniony w oparciu o umowę o pracę i nie dokonaniu ponownego przeliczenia dochodu na osobę w rodzinie, pomimo uzyskania tej informacji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.

Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły bowiem powołanym przepisom.

Wydanymi w tej sprawie decyzjami organu obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. B. w okresie od 1 listopada

2019 r. do 31 października 2020 r. z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia. Dochód czteroosobowej rodziny Skarżącej łącznie z dochodem dwuosobowej rodziny osoby, nad którą sprawowana jest opieka, wyniósł bowiem 1.207,32 zł miesięcznie w przeliczeniu na członka rodziny, a zatem przekroczył kryterium dochodowe wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych, które wynosi 764 zł.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Stosownie do treści art. 16a ust. 1 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodzinny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kwoty 674 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy).

Zgodnie zaś z treścią art. 16a ust. 4 pkt 2 ustawy, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia, za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia - z tym, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Z kolei, przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny osoby sprawującej opiekę, należy wziąć pod uwagę dochody osób wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy. Według tego przepisu, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

W myśl natomiast art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych "dochód członka rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c.

Mając na uwadze powyższą regulację prawną, znajdującą zastosowanie w sprawie, za zgodne z prawem należało uznać wydane w sprawie decyzje o odmowie przyznania Skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką we wskazanym w decyzji okresie, z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego.

Za niezasadne Sąd uznał twierdzenia Skarżącej, że organ w sposób nieuprawniony uznał za członka rodziny Skarżącej jej męża, z którym jest aktualnie w separacji, a uwzględnienie dochodów męża doprowadziło w konsekwencji do zawyżenia dochodu na osobę w rodzinie i doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącej prawa do należnego zasiłku opiekuńczego.

Okoliczność, tak silnie eksponowana w skardze, pozostawania małżonków w faktycznej separacji, nie ma znaczenia dla oceny wydanych w sprawie decyzji, a tym bardziej takiego, jakie usiłuje mu przypisać Skarżąca. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1806/18, odwołując się do orzecznictwa sądowego, definicja ustawowa "rodziny", zamieszczona w art. 3 pkt 16 ustawy, nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację.

W ocenie Sądu, faktyczne relacje panujące między Skarżącą i jej mężem nie mają więc wpływu na ich status prawny, są oni bowiem nadal małżeństwem.

Nie zawsze bowiem realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych. Prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, może być bowiem dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 700/21).

Niezależnie od powyższego, argumentacja Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie również z powodu jej niekonsekwencji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Skarżąca we wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego podała, że w skład jej rodziny wchodzą córka, pasierb oraz mąż A. U.. Również w oświadczeniu z dnia 25 października 2019 r. o dochodach swoich albo członka rodziny Skarżąca wskazała dane męża, jako członka rodziny którego dotyczy oświadczenie, podając wysokość osiągniętego przez niego dochodu (w euro i w zł) z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej na terenie Niemiec.

Niezasadne są też zarzuty skargi dotyczące niezastosowania w sprawie art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania z uwagi na to, że kryterium dochodowe zostało w niej przekroczone o 443,32 zł, podczas gdy kwota najniższego zasiłku rodzinnego, zgodnie z treścią § 1 pkt 4 lit. a) powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny (...), wynosiła 95 zł.

Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).