I SA/Wa 1220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi I. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. D. i M. D. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [....] maja 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa [...] [...] Państwowych [...] [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], uchylił tę decyzję (pkt 1) oraz uchylił w całości ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] (pkt 2), a także odmówił stwierdzenia nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. D. (część [...] punkt [...] orzeczenia)

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęta został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego:

W następstwie rozpoznania wniosku I. D., L. S., W. D., R. D., D. D., R. D., R. D., M. D. i S. D. (następców prawnych A. D.), Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] lutego 2017 r stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. – o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz.U. Nr 46, poz. 339) nieruchomości położonych we wsi [...], stanowiących własność A. D.

Podstawę stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia stanowiło niedookreślenie w orzeczeniu przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. przejmowanych nieruchomości, a wskazanie jedynie ogólnej powierzchni gruntów przejmowanych we wsi [...] i wymienieniu ich właścicieli, co stanowiło, zdaniem Wojewody, rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341)a także § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. nr 45, poz. 416), a tym samym było obarczone wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu [...] kwietnia 2017 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo [...] [...] Państwowe [...][...] (dalej: "Skarb Państwa-[...][...]") wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...]. Interes prawny legitymujący do udziału w sprawie Skarb Państwa – [...][...] wywodziło ze sprawowanego przez [...] zarządu na stanowiącymi własność Skarbu Państwa nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr [...] (KW nr [...]) oraz działki nr, [...], [...] i [...] (KW nr [...]), w skład których weszły dawne parcele gruntowe objęte wykazem hipotecznym lwh [..] i [...], gdzie jako właściciele ujawnieniu byli A. D. i jego żony A. D.

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] lutego 2017 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia tej decyzji podnosząc, że Skarb Państwa – [...][...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym nią zakończonym. Skoro bowiem kontrolowane w tym postępowaniu orzeczenie z 1956 r. nie wskazywało w sposób precyzyjny nacjonalizowanych nieruchomości, to ich ustalania, a w dalszej kolejności także ustalania ich stanu prawnego nie dokonywał także organ wojewódzki, gdyż wykraczałoby to poza granice postępowania nieważnościowego. W związku z tym przynależne Skarbowi Państwa do konkretnej nieruchomości prawo własności i sprawowany na niej przez [...][...] zarząd, nie przesądza o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Od decyzji tej Skarb Państwa – [...][...] wniósł odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a., w punkcie 1 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. W punkcie 2 uchylił w całości ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. W punkcie 3 zaś odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. D. (cz. [...] punkt [...] orzeczenia).

Uwzględniając zarzuty odwołania, Minister uznał, że Skarb Państwa reprezentowany przez [...][...] ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1956 r. jako aktualny właściciel nieruchomości, pozostających w zarządzie owego [...], a pochodzących z dawnych nieruchomości uregulowanych w wykazach hipotecznych [....][...] i [...][...], na rzecz A. i A. małż. D. Minister wskazywał w tym kontekście, odowłując się do wykazu synchronizacyjnego z [...] maja 2017 r., że [...][....] obejmował parcele: [...], [...] i [...], zaś [...][...] parcele: [...], [...], [...], [...] i [...]. Wskazane parcele weszły w skład nowych działek nr: [...], [...], [...] i [...]. Nowy stan prawny został ujawniony odpowiednio w księgach wieczystych nr [...] i [...], gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa - Zarząd Państwowe Gospodarstwo [...] [...] Państwowe [...][...]. W operacie ewidencji gruntów część parceli [...] ([...][...]) oraz część parceli [...] ([...][...]) weszły do działki ewidencyjnej nr [...], parcela [...] ([...][...]) weszła do działki ew. nr [...], parcele [...] i [...] ([...][..]) weszły do działki ew. nr [...], parcela [...] ([...][...]) weszła do działki ew. nr [...], zaś parcele [...] i [...] ([...][...]) weszły do działki ew. nr [...]. Opisany stan potwierdza także wykaz zmian gruntowych z roku 2016, złożony przez pełnomocnika wnioskodawców (załączony do wniosku z [...] września 2016 r.). Przy czym w ocenie Ministra, dla ustalenia, że Skarb Państwa jest stroną postępowania wystarczy, że pozostaje on obecnie właścicielem choćby części przejętej nieruchomości. Odwołując się z kolei do przepisów art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) wskazywał, że nadleśnictwo w ramach sprawowanego zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Skoro zatem nieruchomości, których dotyczy postępowanie są nieruchomościami leśnymi, to Skarb Państwa - Nadleśnictwo [....] jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o ich przejęciu. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie pozwalało na wskazanie ponad wszelką wątpliwość granic parceli stanowiących niegdyś własność małż. [...]. Wątpliwość ta powinna być rozstrzygnięta na korzyść skarżącego, albowiem odmienna ocena musiałaby prowadzić do sytuacji, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] nie mógłby w niemal żadnych okolicznościach dowieść, że jest właścicielem gruntów stanowiących pierwotnie własność wskazanych osób, z którego to prawa wywodzi przymiot strony.

Z tego względu uchylił decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. jak też nadzorczą decyzję owego organu z [...] lutego 2017 r. (przy wydawaniu której pominięto Nadleśnictwo [...]) i rozpoznał co do istoty sprawę w zakresie objętym wznowionym postępowaniem. Rozpoznając zaś sprawę legalności orzeczenia z 1956 r., w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., ocenił, iż sam fakt opisania w orzeczeniu w sposób ogólny przejmowanych od A. D. nieruchomości, nie oznacza, że doszło do naruszenia w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postepowaniu administracyjnym. Nie ulegało bowiem wątpliwości, co było przedmiotem tego orzeczenia. Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał oznaczenia przejmowanej nieruchomości w ściśle określony sposób. Wskazanie imienia i nazwiska dostatecznie identyfikowało przejętą nieruchomość. Ponadto nawet hipotetyczne przyjęcie, że ww. orzeczenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, nie pozwalałoby na uznanie tego naruszenia za rażące, ponieważ otrzymanie przez A. i A. D. nieruchomości w nowym miejscu osiedlenia, bez obowiązku uiszczenia ceny (co potwierdzało zaświadczenie PPRN w [...] z [...] października 1960 r. nr [...],) niwelowało negatywne skutki społeczno-gospodarcze wynikające z ewentualnych naruszeń, jakich mogłoby dopuścić się Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przy przejmowaniu nieruchomości we wsi [...]. Powyższe świadczy także o tym, że weryfikowane orzeczenie było wykonalne. Umożliwiło bowiem A. D. zaliczenie wartości przejętej nieruchomości na poczet należności za gospodarstwo (art. 7 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r.).

Konkludując w tym aspekcie rozważania Minister stwierdził, że skoro ww. orzeczenie zostało wydane przez właściwy organ, który zastosował przepisy materialne i proceduralne niezbędne do prawidłowego ich wydania, brak jest przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Istniejący materiał dowodowy nie wskazuje zaś na wystąpienie którejkolwiek nich. Z tych przyczyn, rozstrzygając o istocie sprawy (w ramach wznowionego postępowania, po uchyleniu pierwotnej decyzji) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. D. i M. D., zarzucając jej naruszenie:

1.art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, gdyż zdaniem MRiRW zawierało ono wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej o postępowaniu administracyjnym), a było jedynie ogólnikowe, czego jednakże nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy:

• odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania ogólnej ich powierzchni oraz wymienienia z imienia i nazwiska osób, które mogły być ich właścicielami, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia oraz wskazywały na sposób określenia przejmowanych nieruchomości, gdy granice nieruchomości nie były dokładnie znane, co stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,

•orzeczenie z [...] października 1956 r., zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., bez konkretnych jego przepisów mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego,

• orzeczenie z [...] października 1956 r. odnośnie A. D. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako zbiorcze, co jednakże nie było dopuszczalne na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie A. D. objętego dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada skutkuje koniecznością uznania go za wydane z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, iż dekret z dnia 27 lipca 1949 r. przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a nie gruntów określonych wsi lub gromad, co zresztą wprost wynika już tylko z samej nazwy dekretu,

• z treści ww. orzeczenia odnośnie A. D. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie), do którego zastosowanie miał dekret z 27 lipca 1949 r., wynika, że jego wydanie związane było z postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie innych przepisów niż przepisy dekretu, co także było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązującego prawa, gdyż postępowanie uwłaszczeniowe służyło zupełnie innym celom, które można było zacząć osiągać dopiero po zakończeniu postępowania związanego z dekretem z 27 lipca 1949 r. (postępowanie z dekretu służyło jako postępowanie wyjaśniające do postępowania uwłaszczeniowego),

2.art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym poprzez błędne uznanie, iż:

• nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno ono zawierać, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie prawa własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,

• nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanych w niniejszym ustępie przepisów prawa, gdyż zdaniem MRiRW nie może budzić wątpliwości co było przedmiotem orzeczenia z [...] października 1956 r., a także nie ma żadnych wątpliwości, które nieruchomości stanowiły własność A. D., w sytuacji gdy MRIRW w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokonał ustalenia, które nieruchomości stanowiły własność A. D. w oparciu o przedłożoną przez Skarżącą dokumentację geodezyjną (wykaz zmian gruntowych oraz wykaz synchronizacyjny), a takiego ustalenia nie można dokonać w oparciu o orzeczenie z [...] października 1956 r.,

• orzeczenie z [...] października 1956 r. określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone, w sytuacji gdy z jego treści w żaden sposób nie można wywieść do jakiej konkretnie osoby należała własność określonej nieruchomości, gdyż zawiera ono wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanej nieruchomości i wymienienie osób, do której ta ogólna powierzchnia nieruchomości miała należeć, a taki sposób określania przejmowania na własność nieruchomości stanowi bez wątpienia wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,

3. art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym poprzez błędne uznanie, że:

• nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że określono w nim nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, w sytuacji gdy takie ich wskazanie oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie praw własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,

4. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte (...) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

• błędne i dowolne uznanie, iż granice nieruchomości w miejscowości [...] będące własnością A. D. były znane i nie uległy one zatarciu, a więc brak było podstaw do określenia w orzeczeniu tych nieruchomości poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów, w sytuacji bowiem gdyby granice nieruchomości były znane to brak byłoby podstaw do określania przez organ administracji przejmowanych nieruchomości poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w miejscowości [...] i potencjalnych właścicieli nieruchomości zamieszkujących w tej miejscowości,

• sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia z [...] października 1956 r. przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż brak jest podstaw do twierdzeń, że granice nieruchomości będących własnością A. D. (jak i innych osób wymienionych w orzeczeniu) w miejscowości [...] uległy zatarciu, w sytuacji gdy z uzasadnienia wprost wynika, cyt. "Pozostała jedynie w gromadzie nieznana ilość rodzin, co przy trudnościach związanych z ustaleniem stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, nadto biorąc pod uwagi przewagi tych stosunków należało ustalić przy udziale osób obecnych oraz przyjąć, że reszta gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej z parceli z osobna, a ogólnie wg. powierzchni należy do osób przesiedlonych do ZSRR, do osób przesiedlonych na Ziemie Zachodnie, nie zamieszkałych w gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu.", co jednoznacznie świadczy o tym, iż sam organ je wydający przyznał, że nie zna granic (umiejscowienia) nieruchomości odnośnie osób nieobecnych i ich powierzchni należących do konkretnych właścicieli, a zatem winien zastosować przepisy rozporządzenia dotyczące sytuacji gdy granice nieruchomości zostały zatarte.

• błędne i dowolne stwierdzenie, a przy tym sprzeczne z treścią orzeczenia z [...] października 1956 r., że określało ono do kogo należały przejmowanej nieruchomości na rzecz Państwa (w tym jakie nieruchomości należały do A. D.), w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia nie sposób wywieść jaka konkretnie nieruchomość położona na terenie miejscowości [...] stanowiła własność [...] [...] bądź innej osoby,

• uznanie, iż brak było podstaw do zastosowania przy wydawaniu orzeczenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium z [...] października 1956 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Godzi się więc przypomnieć, że instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły zaś związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.

Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Przy czym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Na tę właśnie przesłankę powoływało się żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r Państwowe Gospodarstwo [...] [...] Państwowe [...][...] - działając jako statio fisci Skarbu Państwa. W sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) - poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty już z treści wniosku wynika brak interesu prawnego tego podmiotu w sprawie - weryfikacja statusu podmiotu żądającego wznowienia postępowania jak też kwestii zaistnienie samej przesłanki odbywa się po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Wydanie powyższego postanowienia prowadzi z kolei do uruchomienie postępowania rozpoznawczego składającego się z dwóch odrębnych faz: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przy czym stwierdzenie w pierwszej z nich, że przyczyna stanowiąca podstawę wznowienia postępowania w rzeczywistości nie zaistniała, kończy to postępowania w sposób determinowany dyspozycją normy prawnej z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest to więc swego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, a więc nie odnoszące się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją.

Tak też postąpił Wojewoda [...] w niniejszej sprawie. Po wznowieniu postępowania ustalił mianowicie, że Skarb Państwa – reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo [...] [...] Państwowe [...][...], jako aktualny właściciel nieruchomości, w skład których wchodzą m.in. dawne parcele objęte Lwh [...] i [...], nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...] stanowiących własność A. D. Konkluzje te wynikały natomiast z faktu, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie zawierało precyzyjnego oznaczenia przejętych nieruchomości, a tym samym nie można stwierdzić by na jego podstawie przejęto także pozostające w zarządzie Państwowego Gospodarstwa [...] [....][...] nieruchomości, do których tytuł prawnorzeczowy przynależy aktualnie Skarbowi Państwa. W konsekwencji zaś tych ustaleń podjął na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] lutego 2017 r. Aczkolwiek w samej podstawie prawnej wydanej decyzji organ wojewódzki przywoływał (prawdopodobnie omyłkowo) art. 151 § 2 k.p.a., która w tym przypadku nie miała zastosowania. Właściwą podstawę można bowiem zrekonstruować nie tylko przez pryzmat brzmienie zapadłego rozstrzygnięcia, ale także motywów jego podjęcia, wskazanych wprost na str. 12 uzasadnienia.

Nie podzielając tej oceny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wydaną w pierwszej instancji decyzję Wojewody i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił także ostateczną decyzję owego organu z [...] lutego 2017 r. oraz orzekł co do istoty sprawy, tj. odmówił stwierdzenia nieważność orzeczenia z [...] października 1956 r. w części w jakiej było ono weryfikowane.

Abstrahując w tym miejscu od kwestii poprawności ustaleń Ministra co do istnienia przy inicjatorze postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z 2017 r. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.pa. (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), stwierdzić należy, że tego rodzaju rozstrzygnięcie już tylko z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej jest prawnie wadliwe, co musi skutkować jego uchyleniem. Uszło bowiem uwadze Ministra, iż w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe orzekanie w zakresie innym niż uczynił to wcześniej organ pierwszoinstancyjny. Może więc być w nim rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Zmiana zaś podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to oznacza naruszenie ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 451/06, Lex nr 290649).

W sytuacji zatem gdy rozpoznając we wznowionym postępowaniu sprawę organ pierwszej instancji wydał - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (rozstrzygającą jedynie o przymiocie strony, która to postępowanie zainicjowała, nawet jeśli jak – w tym przypadku – zawierała ona także pewne odniesienia do aspektów merytorycznych), organ odwoławczy - uznając ustalenia poczynione przez ów organ za wadliwe – mógł jedynie zastosować art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylić tę decyzję i przekazać organowi pierwszej instancji sprawę do merytorycznego rozpatrzenia. Nie był natomiast uprawniony do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozpoznania meriti sprawy pierwotnie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydając zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, co powoduje, że podjęta przezeń decyzja nie może się ostać.

Niezależnie od powyższego, Sąd nie podziela oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] Państwowe [...][...] [...] Państwowe [...][...] – jako statio fisci Skarbu Państwa (stosownie do przywoływanych przez Ministra przepisów ustawy o lasach), ma interes prawny legitymujący je do udziału w postępowaniu w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istoty interesu prawnego należy wszak upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stwierdzenie interesu prawnego w sprawie wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nadzorczą Wojewody [...] było orzeczenie administracyjne z [...] października 1956 r., a dokładniej rzecz ujmując jego cześć rozstrzygająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości należących do A. D. (bliżej w orzeczeniu nieoznaczonych), stronami tego postępowania byli jego spadkobiercy i Skarb Państwa reprezentowany, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (tu starostę [...]). Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inny podmiot, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mógł skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, musiałby wykazać, że to jemu przysługiwał w dacie jej podejmowania tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, pochodzącej z dawnej nieruchomości A. D. objętej orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1956 r., bądź w oparciu o nie uzyskał do niej tytuł prawnorzeczowy. Tylko bowiem takiego podmiotu mogły dotyczyć skutki prawne rozstrzygnięcia eliminującego ze skutkiem ex tunc w ww. zakresie owo orzeczenie. Na ten sposób ustalania kręgu podmiotowego w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nadzorczą mającą za przedmiot orzeczenie wywłaszczeniowe wydane na gruncie dekretu z 27 lipca 1949 r., wskazywał już tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 78/17 (Lex nr 2375654) wydanym na tle sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktyczno-prawnym.

Wnioskując o wznowienie postępowania Państwowe [...][....][....] Państwowe [...][...] powoływało się na przynależny obecnie Skarbowi Państwa tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości powstałych m.in. z części parcel należących pierwotnie do A. D. i A. D. i fakt pozostawania ich w zarządzie [...][...]. Powyższe jednak dla oceny statusu tego podmiotu jako strony postępowania w niniejszej sprawienie nie ma znaczenia prawnego. Żaden bowiem z dowodów zgromadzonych w aktach nie uprawnia do wnioskowania by Skarb Państwa stał się właścicielem pochodzących z Lwh [...] i Lwh [...] parcel w następstwie ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. W szczególności orzeczenie to nie jest podstawą ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości oznaczonych jako działki [...], [...], [...] i [...], w skład których weszły dawne parcele należące do małż. D. Mało tego z treści znajdującego się w aktach wykazu synchronizacyjnego z [...] maja 2017 r. wynika, że na terenie wsi [...] już po wydaniu orzeczenia miała miejsce wymiana gruntów zatwierdzona decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1963 r. nr [...] oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1963 r., którym to procesem objęto także część dawnych parcel pochodzących z wykazów hipotecznych nr [...] i [...]. Decyzja z [...] marca 1963 r., przywołana zresztą została w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - obejmującej tereny dawnych parcel nr [...] i [...] uregulowanych pierwotnie w wykazie Lwh [...] - jako podstawa ujawnienia przynależnego do niej tytułu Skarbu Państwa.

W konsekwencji zatem eliminacja z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego z 1956 r.– o czym ostatecznie orzekł Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. - nie mogła i nie ingerowała w prawa rzeczowe przynależne obecnie Skarbowi Państwa, skoro źródłem tych praw owo orzeczenie nie było. Taki z kolei stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia ocenę, że [...][...] nie miało opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu w imieniu Skarbu Państwa ww. decyzji nadzorczej Wojewody, a przez to także nie mogło skutecznie domagać się jej eliminacji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Formułując w tym względzie odmienną ocenę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, naruszył zatem w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 28 k.p.a.

Uchylenie z ww. przyczyn zaskarżonej decyzji czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do meritum decyzji Ministra i sformułowanych w tym kontekście zarzutów skargi dotyczących naruszenia przezeń przepisów prawa materialnego i procesowego. Te bowiem mogłyby być rozważane przez Sąd, gdyby przyczyna wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z 2017 r. podawana przez Skarb Państwa – Państwowe [...][...][...]Państwowe [...][...] w rzeczywistości zaistniała (co w tym przypadku nie miało miejsca), a samo rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zostało wydane z istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Państwowego [...][...][...] Państwowych [...][...] i podjęcia w sprawie decyzji uwzględniającej tę ocenę.