I SA/Wa 1134/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi X. Y. na postanowienie Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 21 marca 2023 r. nr KPB.411.001.02.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.

Kontroler Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli wezwaniem z 4 stycznia 2023 r. nr KPB.411.001.02.2022/19 wezwał – na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623) – X. Y. do osobistego stawienia się w charakterze świadka w dniu 27 stycznia 2023 r. o godz. 10.00, pokój 328 w siedzibie Najwyższej Izby Kontroli przy ul. Filtrowej 57 w Warszawie w celu złożenia zeznań w związku z prowadzoną kontrolą nr I/22/001 pt. "Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze". W wezwaniu wskazano, że należy stawić się z dowodem osobistym lub innym dokumentem stwierdzającym tożsamość oraz z aktualnym poświadczeniem bezpieczeństwa i aktualnym zaświadczeniem o odbyciu szkolenia z zakresu ochrony informacji niejawnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W wezwaniu zawarto ponadto pouczenie, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, w razie niestawienia się na wezwanie bez uzasadnionej przyczyny może być na wezwanego nałożona kara pieniężna do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Wezwanie to doręczone zostało skarżącemu w dniu 4 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 26 stycznia 2023 r. X. Y. oświadczył, że odmawia składania zeznań w charakterze świadka z uwagi na to, że planowane przesłuchanie będzie dotyczyć zagadnień objętych ochroną informacji niejawnych. Wskazał także, że wystosowane przez kontrolerów NIK wezwanie do osobistego stawiennictwa celem złożenia zeznań ocenia jako arbitralne i władcze wykorzystanie instrumentu prawnego, które w tym konkretnym przypadku służy wyłącznie realizacji pozamerytorycznego kontekstu kontroli nr 1/22/001. Podkreślił, że dzieje się to w sytuacji, gdy przekazywane są kontrolerom informacje, wyjaśnienia i dokumenty w zakresie, w jakim umożliwiają to przepisy prawa oraz zakres prowadzonej kontroli. Oświadczył, że dołożono w KPRM starań, aby zapewnić kontrolerom NIK niezbędne warunki, w tym w postaci pomieszczeń i sprzętu, do właściwego i skutecznego przeprowadzenia kontroli. Podkreślił, że rażące naruszanie przez Prezesa NIK obowiązujących standardów działania Izby rzutuje na zdolność do odebrania przez NIK zeznań w sposób obiektywny i bezstronny. Ponadto brak możliwości osobistego stawiennictwa uzasadnił stwierdzeniem, że w jego ocenie Prezes NIK Marian Banaś nie jest osobą, która daje rękojmię zachowania tajemnicy.

Kontroler Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli postanowieniem z 7 lutego 2023 r. nr KPB.411.001.02.2022/21 nałożył – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli – na X. Y. karę pieniężną w wysokości 3490 zł z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w dniu 27 stycznia 2023 r. w Najwyższej Izbie Kontroli. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 46 ustawy o NIK, prawo do odmowy zeznań powstaje z chwilą stawienia się na wezwanie i udzielenia przez kontrolera pouczenia o przysługujących uprawnieniach, co oznacza brak możliwości wyprzedzającej odmowy zeznań przed przystąpieniem do czynności związanych z przesłuchaniem. Ponadto wyjaśniono, że nie ma podstaw do przyjęcia, że przesłuchanie będzie dotyczyć wyłącznie kwestii objętych klauzulami wynikającymi z ochrony informacji niejawnych, a w przypadku pojawienia się potrzeby przesłuchania skarżącego na okoliczności związane z tajemnicami ustawowo chronionymi, to kwestia zwolnienia z obowiązku zachowania takiej tajemnicy zostanie rozstrzygnięta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podano ponadto, że osoby wzywające skarżącego na przesłuchanie dysponują aktualnymi poświadczeniami bezpieczeństwa oraz zaświadczeniami o przeszkoleniu, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, upoważniającymi do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "ściśle tajne", a także odrębnymi upoważnieniami wydanymi przez Prezesa NIK wydanymi na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy o NIK, wymaganymi do przeprowadzenia kontroli spraw lub dokumentów zawierających informacje niejawne oznaczone jako "ściśle tajne". Odniesiono się również do pozostałych okoliczności podniesionych w piśmie skarżącego z 26 stycznia 2023 r. i podano, że pozostają bez związku z planowaną czynnością przesłuchania oraz prowadzoną w KPRM kontrolą nr I/22/001.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył X. Y., który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że kara pieniężna została nałożona na niego w sposób sprzeczny z przepisami prawa, albowiem stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy o NIK muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki, tj. osoba wezwana w charakterze świadka musi być wezwana prawidłowo, zaś jej niestawiennictwo musi nastąpić bez uzasadnionej przyczyny. W ocenie wnoszącego zażalenie, o ile został skutecznie i bez wad prawnych wezwany, to druga z wymienionych przesłanek nie ziściła się, gdyż jego niestawiennictwo nie nastąpiło bez uzasadnionej przyczyny. Jako okoliczności usprawiedliwiające niestawiennictwo wskazał na oświadczenie z 26 stycznia 2023 r. o woli skorzystania z prawa odmowy zeznań w charakterze świadka, w którym zawarto także uzasadnienie faktyczne i prawne takiego działania.

Dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli, po rozpatrzeniu zażalenia na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK, postanowieniem z 21 marca 2023 r. nr KPB.411.001.02.2022 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w przypadku, gdy osoba prawidłowo wezwana na przesłuchanie w charakterze świadka nie stawia się w wyznaczonym miejscu i w czasie w celu złożenia zeznań, powinna usprawiedliwić swoją nieobecność. Za taką przyczynę można uznać np. chorobę potwierdzoną zwolnieniem lekarskim, pobyt w sanatorium, opłacone z odpowiednim wyprzedzeniem wczasy zagraniczne. Taką uzasadnioną przyczyną może być również "zbieg" wezwań wysłanych przez kontrolera i sąd. Dlatego usprawiedliwienie niestawiennictwa można uzasadniać obiektywnymi istotnymi przeszkodami, których nie można było przezwyciężyć lub okolicznościami losowymi niezależnymi od świadka. W tym zakresie prawo do odmowy zeznań nie jest równoznaczne z prawem do odmowy stawiennictwa. W konsekwencji czego osoba wezwana w charakterze świadka ma bezwzględny obowiązek stawiennictwa nawet wtedy, gdyby już wcześniej podjęła decyzję o chęci skorzystania z prawa odmowy zeznań. Prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka, określone w art. 45 ust. 1 ustawy o NIK, nie stanowi bowiem usprawiedliwienia nieobecności, a tym samym nie zwalnia z obowiązku stawiennictwa. Dyrektor nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że wezwanie osoby w charakterze świadka jest arbitralnym i władczym wykorzystaniem instrumentu prawnego. Wyjaśnił, że Najwyższa Izba Kontroli jest niezależnym i naczelnym organem kontroli państwowej, który podlega jedynie Sejmowi RP. Oznacza to, że nie można ingerować w dokonywanie przez kontrolerów NIK ustaleń faktycznych, a także nie można ingerować w zasadę autonomii prowadzenia badań kontrolnych. Jeżeli kontrolerzy NIK, korzystając ze swoich uprawnień wynikających z Konstytucji RP oraz ustawy o NIK, podjęli decyzję o przeprowadzeniu dowodu w postaci przesłuchania określonej osoby w charakterze świadka, to nie ma możliwości prawnej kwestionowania takiej czynności. Przyjęcie bowiem odmiennego rozwiązania prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania na gruncie przepisów prawa sytuacji, że osoba wezwana w charakterze świadka przez organ administracji publicznej, sąd czy prokuraturę mogłaby skutecznie kwestionować wezwanie, oceniając według własnej wiedzy i potrzeb zasadność przeprowadzenia takiego dowodu. Jednocześnie za bezpodstawne uznał stanowisko skarżącego, który z góry uznał, że Najwyższa Izba Kontroli przekroczy swoje uprawnienia i będzie zadawać pytania, do których nie ma dostępu na podstawie obowiązujących przepisów, tj. np. informacje wymienione w art. 39 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Podobnie z nieznanych dla NIK powodów, jak wskazano dalej w uzasadnieniu postanowienia, skarżący błędnie przyjmuje, że przesłuchanie będzie dotyczyć wyłącznie kwestii objętych klauzulami wynikającymi z ochrony informacji niejawnych. Dyrektor podkreślił, że nawet, jeśli w trakcie przesłuchania pojawiłyby się sprawy związane z tajemnicami ustawowo chronionymi, to kwestia zwolnienia z obowiązku zachowania takiej tajemnicy będzie procedowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do okoliczności podniesionych w zażaleniu przez skarżącego, że w jego ocenie obowiązki wynikające z prowadzonej przez NIK kontroli są realizowane przez KRPM na bieżąco, że KRPM dołożyła wszelkich starań, aby umożliwić kontrolerom NIK jej skuteczne przeprowadzenie, w tym udostępniła niezbędne pomieszczenia i sprzęt, przekazała do wglądu wnioskowane materiały, a także udzielała stosownych wyjaśnień i odpowiedzi na pytania zadawane przez kontrolerów, Dyrektor uznał, że okoliczności te są bez znaczenia i wyjaśnił, że nałożona kara pieniężna związana jest wyłącznie z okolicznością niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka, o którym mowa w art. 42 ust. 1 w zw. z 48 ust. 1 ustawy o NIK. Ponadto przedmiotowa kara nie została nałożona przez kontrolerów NIK na Kancelarię Prezesa Rady Ministrów lub organ (Ministra - Koordynatora Służb Specjalnych), lecz na X. Y. jako obywatela, gdyż istotą przesłuchania w charakterze świadka jest przyjęcie zeznań od danej osoby posiadającej w ocenie kontrolerów określoną wiedzę, bez względu na pełnioną obecnie lub w przeszłości funkcję. Natomiast pozostałe okoliczności podniesione przez skarżącego w piśmie z 26 stycznia 2023 r., w ocenie Dyrektora pozostają bez związku z prowadzeniem czynności kontrolnych przez kontrolerów NIK oraz prowadzoną w KPRM kontrolą nr I/22/001.

Postanowienie Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z 21 marca 2023 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez X. Y., który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez p.o. Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli - Tomasza Sordyla, że w tej sprawie istniały podstawy do utrzymania w mocy postanowienia kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli, wydanego przez A. B. - głównego specjalistę kontroli państwowej i C. D. - doradcę prawnego zwanych dalej: "kontrolerami NIK" z 7 lutego 2023 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3490 zł z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w dniu 27 stycznia 2023 r. w Najwyższej Izbie Kontroli;

2) art. 45 ust. 1 ustawy o NIK poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez p.o. Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli - Tomasza Sordyla, że w realiach tej sprawy nie istniały podstawy do uznania osobistego niestawiennictwa skarżącego - w miejscu i czasie wyznaczonym przez kontrolerów NIK w spornym wezwaniu z 4 stycznia 2023 r. - za usprawiedliwione, mimo złożonego przez skarżącego pisemnego oświadczenia z 26 stycznia 2023 r. o skorzystaniu z prawa odmowy zeznań w charakterze świadka ze wskazaniem uzasadnienia prawnego i faktycznego;

3) art. 48 ust. 1 i art. 64a ust 2 ustawy o NIK poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nieuzasadnione i dowolne przyjęcie przez p.o. Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli - Tomasza Sordyla, bez jakiegokolwiek odniesienia się do motywów i zasad ustalania wysokości wymierzanej kary pieniężnej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie kontrolerów NIK, że w realiach tej sprawy istniały podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy, a nadto zasadnym było jej wymierzenie w pełnej wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, tj. w wysokości 3490 zł;

4) art. 42 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 64a ust. 2 ustawy o NIK poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nieuzasadnione pominięcie przez p.o. Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego NIK i kontrolerów NIK, zarówno w treści spornego wezwania do osobistego stawiennictwa skarżącego w charakterze świadka, ale także w dalszej korespondencji kontrolerów NIK, kierowanej imiennie do skarżącego, istotnych informacji, mających wpływ na zasadność wydanych w tej sprawie postanowień, a dotyczących zajmowanych przez skarżącego stanowisk i pełnionych funkcji publicznych, a przede wszystkim faktu, że skarżący wykonuje mandat posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, jest członkiem Rady Ministrów i Koordynatorem Służb Specjalnych, co nie tylko wiąże się z zakresem posiadanych przez niego uprawnień i obowiązków, ale także wiąże się z zakazami dotyczącymi możliwości ujawniania informacji, z którymi skarżący zapoznał się w związku z zajmowanymi stanowiskami, pełnionymi funkcjami i wykonywanymi zadaniami, a to niewątpliwie miało wpływ na przebieg kontroli nr I/22/001 i ograniczało uprawnienie kontrolerów NIK do wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w toku prowadzonej kontroli, a tym bardziej pozbawiało jakiejkolwiek zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za rzekome nieusprawiedliwione niestawiennictwo w maksymalnym wymiarze tej kary, bez zastosowania jakiejkolwiek gradacji jej wymiaru;

5) art. 44 ust. 2 i 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o NIK w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora w zw. z art. 7 ust. 11 zd. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przedstawianiu przez kontrolerów NIK niespójnych wykładni przepisów w zakresie wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w toku prowadzonej kontroli nr I/22/001, skutkujących wadliwym zastosowaniem tych przepisów, jak i zaniechaniem ich zastosowania, w szczególności w zakresie przepisów dotyczących zachowania w tajemnicy informacji niejawnych o klauzuli "tajne" i "ściśle tajne" oraz innych tajemnic prawnie chronionych, a przede wszystkim tajemnicy poselskiej, co pozostaje w sprzeczności z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu, a także zwolnienia z zachowania tajemnicy;

6) 49a ustawy o NIK poprzez jego niezastosowanie, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie przez p.o. Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli - Tomasza Sordyla, że w realiach tej sprawy nie zaistniały podstawy do wystąpienia do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP o wydanie opinii prawnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 8 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych w zw. z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra - Członka Rady Ministrów X. Y. - Koordynatora Służb Specjalnych w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 64a ust. 2 ustawy o NIK, polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że nie było usprawiedliwionych podstaw do skorzystania przez skarżącego z prawa odmowy zeznań, a posiadane przez skarżącego informacje pozostające w zakresie prowadzonej kontroli nr I/22/001 należy traktować jako informacje posiadane przez każdego obywatela;

2) art. 105 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 64a ust. 2 ustawy o NIK, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i pominięciu faktu, że skarżący wykonuje mandat posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i objęty jest immunitetem.

Podnosząc opisane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z 7 lutego 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli wniósł o odrzucenie skargi, gdyż jego zdaniem w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, ponieważ Najwyższa Izba Kontroli nie jest organem administracji i jej działalność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a w przypadku braku przesłanek do odrzucenia skargi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego. Przyjmując niniejszą sprawę do merytorycznego rozpoznania, Sąd wziął pod uwagę aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już wielokrotnie i jednolicie wypowiadał się m.in. w postanowieniach: z dnia 1 grudnia 2022 r., III OSK 2424/22 i III OSK 2604/22, z dnia 28 lutego 2023 r., III OSK 91/23 i z dnia 14 marca 2023 r., III OSK 233/23 i III OSK 244/23 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie." – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje. W jednobrzmiących uzasadnieniach powołanych wyżej postanowień Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że działalność kontrolna Najwyższej Izby Kontroli nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09, LEX nr 952779), to jednak należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy NIK. Kwestionowane rozstrzygnięcie ma zatem charakter incydentalny i – co istotne – jest skierowane nie do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej – kontroli administracji publicznej, ale – w ramach wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK – zostało skierowane osobiście do skarżącego jako obywatela i kształtuje jego prawa i obowiązki. Skarżący występuje tu bowiem jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Minister – Członek Rady Ministrów – Koordynator Służb Specjalnych. Należy zatem uznać, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Jest to zatem w tym kontekście sprawa administracyjna dotycząca konkretnego obywatela, tym bardziej, że uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków. Powinien zatem istnieć system skutecznej kontroli sądowej, pozwalający stwierdzić, czy kara taka nie została nałożona w sposób naruszający prawo. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w zakresie funkcjonalnym podmioty w ramach struktury NIK, umocowane zgodnie z ustawą do wymierzania kary pieniężnej, wykonują administrację publiczną. Ustawa powierzyła im bowiem kompetencję do stosowania środków dyscyplinujących względem świadków wzywanych w toku postępowania kontrolnego. Z kolei środek prawny w postaci wymierzenia dolegliwości pieniężnej wobec świadka jest konstrukcją występującą w wielu procedurach administracyjnych – stanowi przejaw władztwa administracyjnego względem podmiotu administrowanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analizowanej sytuacji musi istnieć prawna możliwość zbadania przez sąd, czy w tej konkretnej (wpadkowej) sytuacji doszło do zgodnego z prawem ograniczenia prawa obywatela. Tym bardziej, że sam ustawodawca w ustawie o NIK daje w takim przypadku osobie wezwanej w charakterze świadka możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej (art. 48 ust. 2). Jest to zatem środek ochrony praw takiej osoby, wprowadzony w formie procedury, która jest charakterystyczna dla jurysdykcyjnej procedury administracyjnej. Kontrolerzy NIK orzekają w sposób władczy o nałożeniu na świadka kary pieniężnej, poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa (w tym wypadku postanowienia), na które świadkowi służy zażalenie. Trudno zatem przyjąć w ocenie NSA, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem, które nie jest postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym) i że w związku z tym wydawane w jego wyniku akty, rozstrzygające przecież o legalności działania administracji wobec takiej osoby fizycznej, nie należą do tych, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. W ramach przedstawionego stanu prawnego – wynikającego wprost z Konstytucji RP oraz z ustawy o NIK – w ocenie NSA nie sposób wyprowadzić wniosku, że droga sądowa wobec postanowień "wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 ppsa przysługuje tylko w sytuacji wydania tych aktów w niejako "klasycznym" (tj. opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego lub na Ordynacji podatkowej) postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obecnie wszelkie władcze formy działania administracji publicznej, w tym tzw. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) są kontrolowane przez sądy administracyjne. W tej sytuacji, zdaniem NSA, trudno uznać, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają "akty i czynności" wydane poza jakąkolwiek procedurą, a nie podlegają tej kontroli typowe akty administracyjne, tj. postanowienia, tylko dlatego, że zostały wydane w "postępowaniu administracyjnym" w szerokim tego słowa znaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że procesy konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, z uwagi na rozległość tego prawa i różnorodność materii, mogą przebiegać różnymi drogami. To z kolei uzasadnia wyodrębnienie określonych kategorii tych norm i w konsekwencji zróżnicowanie form postępowań, w których konkretyzacja ta jest dokonywana, co w konsekwencji powoduje, że mamy do czynienia z wielością postępowań administracyjnych dostosowanych do cech specyficznych norm materialnych, których konkretyzacji mają te postępowania służyć. Nie jest zatem uzasadnione budowanie definicji postępowania administracyjnego wyłącznie na "klasycznym", uregulowanym przepisami Kpa modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, tj. postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Należy zatem uznać w ocenie NSA, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 ppsa. Ponadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań prawnych wyłączających kontrolę sądową w badanym zakresie, to taki zabieg ustawodawczy musiałby być wyraźny i powinien wskazywać rozwiązania, które zapewniałyby stronie określony poziom ochrony jej praw. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, wywołane zażaleniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o NIK, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym taka interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, która wyłącza kontrolę rozstrzygnięć organów NIK w omawianym zakresie, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczne z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów w ramach wykonywania działalności administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny. W konsekwencji, poszukując wykładni w zgodzie z przepisami Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie.

Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, a wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także wyrok wydany w tej sprawie. Linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest jednolita i ukształtowana. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw, by od niej odstąpić, uznając tym samym, że niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu inkryminowanego postanowienia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, kontroler może wezwać pracownika jednostki kontrolowanej lub inną osobę do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka. W ust. 4 pkt 1-6 tego przepisu określone zostały obligatoryjne elementy, jakie w wezwaniu należy wskazać i są to: 1) nazwę i adres kontrolowanej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli; 2) imię, nazwisko i adres osoby wzywanej; 3) podstawę prawną, charakter i cel wezwania; 4) datę, godzinę i miejsce stawienia się; 5) skutki prawne niezastosowania się do wezwania; 6) imię, nazwisko i stanowisko służbowe wzywającego. Ponadto, zgodnie z ust. 5 tego przepisu, wezwanie doręcza się za pośrednictwem operatora pocztowego lub innego podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji albo na adres do doręczeń elektronicznych. Stosownie do art. 46 ustawy o NIK, przed rozpoczęciem przesłuchania kontroler obowiązany jest uprzedzić świadka o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, a w sytuacji określonej w art. 45 informuje go o przysługujących mu uprawnieniach. W świetle przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NIK, prawo odmowy zeznań w charakterze świadka przysługuje: 1) pracownikowi jednostki kontrolowanej ponoszącemu odpowiedzialność za działalność będącą przedmiotem kontroli; 2) każdej osobie, jeżeli złożenie zeznań mogłoby ją lub osoby wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 2 narazić na odpowiedzialność karną lub majątkową. Natomiast przepis art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o NIK stanowi, że na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Z powołanych regulacji prawnych wynika, że obowiązkiem świadka jest stawienie się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań. Oznacza to, że świadek nie może odmówić stawienia się na wezwanie, a każde niestawiennictwo powinno być usprawiedliwione. W przeciwnym wypadku, wobec osoby, która nie stawia się na wezwania zostaną wyciągnięte konsekwencje prawne, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Świadek może nie stawić się na wezwanie kontrolera, ale tylko z przyczyn uzasadnionych. W doktrynie przyjmuje się, że za taką przyczynę można uznać np. chorobę potwierdzoną zwolnieniem lekarskim, pobyt w sanatorium, opłacone wczasy zagraniczne lub inny wyjazd urlopowy odpowiednio udokumentowany. Taką uzasadnioną przyczyną może być również zbieg wezwań wysłanych przez kontrolera i np. sąd. Nie można mówić o uzasadnionej przyczynie, jeśli świadek twierdzi, że nic nie wie w sprawie i dlatego nie stawi się na wezwanie. W takiej sytuacji świadek powinien stawić się na wezwanie i wyjaśnić kontrolerowi, że nie są mu znane okoliczności sprawy, w której został wezwany. W ten sposób nie narazi się na sankcje prawne w postaci kary pieniężnej za niestawiennictwo lub utrudnianie kontroli. Zatem usprawiedliwienie niestawiennictwa można uzasadniać jedynie obiektywnymi, istotnymi przeszkodami, których nie można było przezwyciężyć lub okolicznościami losowymi, niezależnymi od świadka (E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, wyd. III, s. 191).

W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosi, że nałożenie kary pieniężnej jest dopuszczalne w przypadku jednoczesnego zaistnienia dwóch przesłanek, tj. po pierwsze osoba mająca składać zeznania w charakterze świadka musi być wezwana prawidłowo, a po drugie jej niestawiennictwo na wezwanie musi nastąpić bez uzasadnionej przyczyny. Według twierdzeń skarżącego w niniejszej sprawie druga z przesłanek nie ziściła się, gdyż usprawiedliwił on swoje niestawiennictwo wskazując, że pełniąc rolę piastuna organu, tj. funkcję członka Rady Ministrów i Koordynatora Służb Specjalnych, na mocy art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o NIK przysługuje mu pełnia praw w zakresie odmowy zeznań, a skoro przysługuje mu prawo do odmowy zeznań, to tym samym zwolniony jest z obowiązku stawiennictwa na wezwanie kontrolerów NIK. W jego opinii, przepis art. 46 ustawy o NIK nie ogranicza możliwości odmówienia złożenia zeznań przed przystąpieniem do czynności związanych z przesłuchaniem. Jego zdaniem, odmowa złożenia zeznań usprawiedliwia niestawiennictwo świadka w miejscu i czasie wyznaczonym. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić, albowiem istnienie prawa do odmowy zeznań nie jest równoznaczne z prawem do odmowy stawiennictwa. Osoba wezwana w charakterze świadka ma bezwzględny obowiązek stawiennictwa nawet wówczas, gdy już wcześniej podjęła decyzję o chęci skorzystania z prawa do odmowy zeznań. Prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka, określone w sposób wyczerpujący w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NIK, nie stanowi usprawiedliwienia nieobecności, a tym samym nie zwalnia z obowiązku stawiennictwa. Przepis art. 46 ustawy o NIK gwarantuje prawo odmowy zeznań świadkowi, jednakże prawo to powstaje dopiero z chwilą stawienia się świadka na wezwanie i po uprzedzeniu świadka przed rozpoczęciem jego przesłuchania przez kontrolera o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, a także po pouczeniu o przysługujących mu uprawnieniach. Rację więc mają organy NIK orzekające w sprawie, że brak jest prawnej możliwości wyprzedzającej odmowy zeznań. Obowiązkiem osoby wezwanej w charakterze świadka jest stawiennictwo w wyznaczonym czasie i miejscu, nawet jeżeli przysługuje jej prawo do odmowy składania zeznań, które nie wyłącza obowiązku stawiennictwa. Ponadto ustalenie, czy zachodzą przesłanki do odmowy składania zeznań każdorazowo należy do kontrolera. Zatem prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że skarżący powinien był się najpierw stawić na przesłuchanie i dopiero wtedy ewentualnie złożyć do protokołu przesłuchania oświadczenie, że korzysta z prawa odmowy zeznań, nie odwrotnie. Oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odmowy złożenia zeznań powinno być więc przez świadka złożone przed rozpoczęciem przesłuchania, a nie przed stawieniem się na przesłuchanie. Poza tym w czasie trwania czynności przesłuchania świadek również może odmówić dalszych zeznań albo tylko uchylić się od odpowiedzi na poszczególne pytania. Prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, który twierdzi, że powołanie się na prawo odmowy wiąże się z wykazaniem, czy rzeczywiście ze stanowiskiem danego pracownika jednostki kontrolowanej wiąże się odpowiedzialność za działalność obejmowaną przesłuchaniem. Fakt uznania, że istnieją formalne przesłanki do odmowy składania zeznań na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o NIK nie oznacza jeszcze, że zachodzą faktyczne okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Samo oświadczenie złożone przed obowiązkowym stawieniem się na wezwanie jest zatem nieskuteczne. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że dopiero po stawiennictwie osoby wezwanej zostaje ona pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, co jest warunkiem jej odpowiedzialności w przypadku złożenia nieprawdziwego oświadczenia o okolicznościach uzasadniających uznanie, że ponosi ona odpowiedzialność za kontrolowaną działalność. Skoro w niniejszej sprawie, mimo - jak sam skarżący przyznaje - prawidłowego wezwania, nie stawił się na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, to postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej nie narusza art. 48 ust. 1 ustawy o NIK.

Zarzut naruszenia art. 49a ustawy o NIK również jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy, dotyczącej kwestii proceduralnej, nie miał zastosowania.

Przekonanie skarżącego, że na podstawie przywołanych przez niego w skardze przepisów prawa materialnego ma prawo odmówić udostępnienia kontrolerom NIK informacji, które posiada w związku ze sprawowaniem funkcji organu, jak również powoływanie się, odmawiając stawienia się na przesłuchanie w charakterze świadka, na przepisy ustaw służb specjalnych i wskazywanie na obowiązek zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz innych tajemnic prawnie chronionych, jest wadliwe. Należy wyjaśnić, że Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole w oparciu o przepisy ustawy o NIK. W ustawie tej sposób postępowania w sytuacji konieczności przesłuchania świadków zobowiązanych do ochrony informacji niejawnych został uregulowany w sposób odrębny od przepisów ustaw kompetencyjnych służb specjalnych. Zgodnie bowiem z art. 44 ustawy o NIK osoba zobowiązana do zachowania tajemnicy może być przesłuchana w charakterze świadka bez konieczności wykonywania dodatkowych czynności przez kontrolera, jeżeli przesłuchanie będzie dotyczyło informacji niejawnych objętych klauzulami "zastrzeżone" lub "poufne" (art. 44 ust. 1). Jeżeli w charakterze świadka ma zeznawać osoba zobowiązana do zachowania informacji niejawnych z klauzulami "tajne" lub "ściśle tajne", konieczne jest uzyskanie zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy, udzielonego na piśmie przez Prezesa NIK (art. 44 ust. 2). Zatem w przypadku przesłuchania świadka dysponującego wiedzą objętą klauzulami "tajne" i "ściśle tajne" pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy o NIK, a nie przepisy innych ustaw regulujących zwalnianie z tego typu tajemnicy. Przesłuchanie takie musi się odbywać w warunkach pozwalających na zachowanie w tajemnicy informacji podanych przez świadka, a przesłuchanie musi prowadzić kontroler legitymujący się odpowiednim poświadczeniem bezpieczeństwa. Fakt zwolnienia świadka z tajemnicy i przekazania przez niego informacji chronionych w toku postępowania kontrolnego nie powoduje, że informacje te stają się jawne i powszechnie dostępne. Podlegają one przecież ochronie przed nieuprawnionym dostępem do nich ze strony osób trzecich, a odpowiedzialność za ich właściwą ochronę ponosi kontroler i jednostka kontrolująca. Przywołane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych określają zasady i warunki dostępu do informacji niejawnych, w tym o klauzuli "poufne" i wyższej. W wezwaniu z 4 stycznia 2023 r. skarżący został poinformowany, że kontrolerzy NIK posiadają aktualne poświadczenia bezpieczeństwa oraz zaświadczenia o przeszkoleniu, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, upoważniające do informacji niejawnych o klauzuli "ściśle tajne", a także legitymują się odrębnymi upoważnieniami wydanymi przez Prezesa NIK, na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy o NIK, wymaganymi do przeprowadzenia kontroli spraw lub dokumentów zawierających informacje niejawne oznaczone jako "ściśle tajne". Tym samym rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że wszelkie wymogi formalne ze strony kontrolerów NIK zostały spełnione.

Nietrafione są również zarzuty skargi odnoszące się do pominięcia faktu, że skarżący wykonuje mandat posła i objęty jest immunitetem, co, jego zdaniem, uniemożliwia wymierzenie mu kary pieniężnej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Kara pieniężna została nałożona na skarżącego z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się na przesłuchanie w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym. Przedmiotem zeznań miała być wiedza nabyta przez skarżącego w ramach wykonywanej funkcji Koordynatora Służb Specjalnych i zagadnień objętych kontrolą nr I/22/001. Skarżący występuje w sprawie jako osoba fizyczna, sprawa dotyczy więc skarżącego jako konkretnego obywatela. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do twierdzenia, że kara została nałożona za działalność poselską. Ponadto rację ma organ odwoławczy, twierdząc, że immunitet poselski (formalny) chroni posła przed odpowiedzialnością wyłącznie na gruncie prawa karnego procesowego i nie dotyczy prowadzonego na podstawie ustawy o NIK postępowania kontrolnego, a w szczególności nie jest przeszkodą do nałożenia na posła wezwanego w charakterze świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny. Kara pieniężna wymierzona za niestawienie się w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym nie może być utożsamiana z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP. Zakaz pociągnięcia parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej przewidziany w art. 105 ust. 2 Konstytucji i art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie obejmuje zakazu stosowania kary pieniężnej przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Fakt wykonywania mandatu posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, sprawowania funkcji członka Rady Ministrów i Koordynatora Służb Specjalnych, nie stanowi przeszkody prawnej do wezwania takiej osoby w charakterze świadka do złożenia zeznań. Należy jeszcze raz podkreślić, że przed nałożeniem kary pieniężnej za niestawiennictwo nie chroni immunitet. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy o NIK stanowi środek dyscyplinujący uczestników postępowania kontrolnego do wywiązywania się z ustawowego obowiązku złożenia zeznań. Można zatem sięgnąć do trybu wskazanego w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK także dla zdyscyplinowania posła lub senatora po to, aby jako świadek w postępowaniu kontrolnym wykonał swój ustawowy obowiązek stawiennictwa i złożenia zeznań, przy czym uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków.

W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wysokość kary jest adekwatna do przewinienia - niewykonania ustawowego obowiązku złożenia zeznań i mieści się w granicach ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2022 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2023 r. (Dz. U. poz. 1952), w świetle którego od dnia 1 stycznia 2023 r. minimalne wynagrodzenie za pracę zostało ustalone w wysokości 3490 zł. Skarżący był bowiem pouczony o konsekwencji niestawiennictwa. Wezwanie do stawiennictwa zawierało wszystkie niezbędne wymogi określone w art. 42 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o NIK. Jego oświadczenie stanowiące odpowiedź na wezwanie oraz tezy stawiane w skardze stanowią próbę polemiki z potrzebą wzywania go na świadka, co z pewnością nie należy do kompetencji skarżącego, czy świadka w toku postępowania kontrolnego. Organy NIK wszechstronnie rozważyły zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niestawienie się w charakterze świadka na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w prawidłowej wysokości.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).