I SA/Wa 1116/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów Miasta [...] i Skarbu Państwa -Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala sprzeciwy.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołań Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] oraz Miasta [....] reprezentowanego przez Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] [...] października 2019 r., nr [...] w , [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [....] i [...] obrębu [...] opisanych w kw. nr [...] oraz odwołania [...][...][....]. w [...] - w części decyzji orzekającej o wysokości odszkodowania - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ostateczną decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w kw. nr [...] - dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [....] ha, m.in. na działki ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...] i [...] - na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 dalej jako "ugn").

Organ wyjaśnił, że [...] marca 2009 r. spółka [....] S.A. w [...] wniosła o wypłatę, na zasadzie art. 98 ust. 3 ugn, odszkodowania za wygaśnięcie, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego ww. działki. Następnie [...] lipca 2012 r. Spółka zawarła z [...] Bankiem [...] S.A. w [...] umowę sprzedaży wierzytelności dotyczących odszkodowania z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. [...] Bank [...] S.A. przejął [...] Bank S.A. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przeniesienie całego majątku [...] Banku S.A., jako spółki przejmowanej na rzecz [...] Banku [...] S.A, spółki przejmującej. Nazwę firmy zmieniono na[...] Bank [...] S.A.

Pismem z [...] października 2015 r. [...] Bank [...] S.A. poinformował Prezydenta [...] o przelewie wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie oraz z tytułu deliktu na rzecz [...][...][...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa o odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do dziatek ew. nr: : [..], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...] była przedmiotem postępowania administracyjnego w obu instancjach. W sprawie wydane zostały pojedyncze decyzje Prezydenta [....] do poszczególnych działek. Wojewoda [...] szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w sprawie decyzje i orzeczenia sądów.

Organ podkreślił, że istotą niniejszego postępowania jest ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na podstawie stanu prawnego istniejącego w dniu uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności.

Wskazał, że [...] czerwca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. wpłynęły do Starosty [...] wnioski Prezydenta [...] o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wobec wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, a ponadto ze względu na toczące się postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...][...] [...] Wydział Cywilny dotyczące uzgodnienia księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, m.in. o: zaświadczenie nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. dotyczące dzielonej działki nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej tj. na [...] grudnia 2008 r., wypis z rejestru gruntów sporządzony dla wydzielonych działek drogowych o nr [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz mapę nieruchomości kw. [...] z projektowanym podziałem rzeczoznawca majątkowy W. S. wykonał [...] sierpnia 2018 r. operat szacunkowy dla ww. działek.

Miasto [...] wystąpiło z zarzutami do operatów wraz z wnioskiem o wyznaczenie rozprawy w celu złożenia przez biegłego wyjaśnień. Spółka [...] [...] [...]. zakwestionowała wiarygodność i moc dowodową operatów szacunkowych wykonanych przez W. S. i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z "Opracowania z obszaru rynku nieruchomości na potrzeby pozycjonowania na rynku lokalnym nieruchomości gruntowych" sporządzonego przez dr arch. D. J. oraz mgr J. G. w dniu [...] listopada 2018 r.

W dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynęły wnioski Miasta [...]: o umorzenie postępowań prowadzonych w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowań na rzecz [...][...][...]., alternatywnie o zawieszenie przedmiotowych postępowań do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez SKO w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowych oraz prawomocnego zakończenia postępowań o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym.

Starosta [...] wezwał strony na rozprawę administracyjną, której termin został wyznaczony na [...] marca 2019 r. Rozprawa objęła: odnotowanie zgłoszonych wniosków formalnych jednej ze stron, dotyczących kwestii przebiegu samej rozprawy oraz zanegowania następstwa prawnego [...][...][...]., a tym samym przysługujący spółce przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na nieosiągnięcie celu pierwszej z sześciu zaplanowanych rozpraw w tej spawie (oddzielnie do każdej ze spraw), wyrażonych w art. 89 § 1 i 2 kpa zniesiono pozostałe rozprawy.

Spółka [...][....][...]. złożyła [...] kwietnia 2019 r. kompletne dokumenty dotyczące obrotu cywilnoprawnego roszczeniami odszkodowawczymi.

Stosownie do art. 10 § 1 kpa, pismem z [...] maja 2019 r. strony postępowania zostały ponownie powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynęło stanowisko Miasta [...] wraz z wnioskami dotyczącym, m.in. dopuszczenia dowodów z zeznań świadków.

Decyzją z [....] października 2019 r., nr [...] Starosta [...], działając na zasadzie art. 98 ust. 3 ugn ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek ew. nr: [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...] i [...], stanowiących drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego, którego projekt zatwierdził Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...]

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: [...][...][...]. w [...] oraz [...] Państwa reprezentowane przez Prezydenta [....].

Po rozpoznaniu odwołań i zbadaniu sprawy Wojewoda [...] uznał, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego, w części dotyczącej sposobu ustalenia odszkodowania, budzi zastrzeżenia.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi art. 98 ust. 1 i ust. 3 ugn, którego treść przytoczył. Wskazał, że z powyższej regulacji wynika, iż przesłankami warunkującymi ustalenie odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ugn).

Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z ww. przepisu wynika ponadto, że z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wygasa prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o uzgodnieniu wysokości odszkodowania w drodze negocjacji stron. Organ dokonał analizy protokołu z [...] września 2008 r., nr [...] i uznał, że pomiędzy Miastem [....], a użytkownikiem wieczystym działek nie doszło do zawarcia umowy, z której treści wynikałby fakt dokonania uzgodnień dotyczących roszczenia odszkodowawczego.

Odnośnie kwestii prawidłowości decyzji podziałowej Wojewoda wyjaśnił, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] powstały w wyniku podziału dokonanego na wniosek ówczesnego użytkownika wieczystego, tj. [...] S.A. w [...]. Podstawą prawną decyzji podziałowej Prezydenta [...] jest art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3 ugn. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia prawidłowości decyzji podziałowej nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu prowadzonym w sprawie o odszkodowanie.

Odnośnie zarzutu Prezydenta [...], że z decyzji podziałowej nie wynika, że została wydana na wniosek użytkownika wieczystego, co w ocenie odwołującego uniemożliwia uznanie, że doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne, przejścia ich własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego oraz wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego Wojewoda wyjaśnił, że w kwestii tej wypowiedział się wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 732/16, sygn. akt I OSK 605/16, sygn. akt I OSK 606/16, sygn. akt I OSK 623/16. NSA wskazał, że: "w niniejszej sprawie postępowanie podziałowe zainicjowane zostało wnioskiem użytkownika wieczystego nieruchomości. Ponadto z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że [...] przystąpiło do postępowania jako strona postępowania, celem wykonania postanowień aktu notarialnego z dnia [...] września 2009 r., to jest umowy przedwstępnej darowizny na rzecz [...] - prawa użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych pod budowę dróg w miasteczku [...]. (...) Z punktu widzenia spełnienia przesłanki określonej art. 98 ust. 1 ugn, dotyczącej podmiotu inicjującego postępowanie, okoliczność późniejszego złożenia oświadczenia o przystąpieniu [...] do postępowania nie ma znaczenia w sprawie. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie, zgodnie z art. 61 kpa, uruchomił wniosek spółki [...] S.A. Eksponowanie żądań przez [...] w zakresie wykonania postanowień ww. aktu notarialnego i, jak stwierdza uzasadnienie powołanej decyzji podziałowej, przystąpienie [...] do tego postępowania nie miało wpływu na okoliczność, że wszczęcie postępowania w tej sprawie spowodował wniosek spółki [...] S.A. Jeśli chodzi o brak wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 3 ugn to zauważyć należy, że niewskazanie w podstawie prawnej decyzji przepisu ustawy nie oznacza że skutek w postaci odjęcia prawa użytkowania wieczystego nie wystąpił. Dodać należy, że art. 98 ust. 1 ugn stanowi, iż działki gruntu przechodzą z mocy prawa".

Wojewoda podkreślił, że powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji są obowiązane stosować - zgodnie z art. 153 ppsa.

Odnosząc się do złożonego przez Prezydenta [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] grudnia 2008 r. Wojewoda wskazał na wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji.

Odnośnie kwestii wydzielenia działek pod drogi publiczne organ odwoławczy wyjaśnił, że działki nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały wydzielone zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [....] Zachodniego uchwalonym na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy [...]-[...] z [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Zachodniego i położone są w liniach rozgraniczających drogi publiczne .

Wojewoda wskazał, że użycie w treści decyzji podziałowej określenia przeznaczenia działek wydzielonych w wyniku jej wydania jako "ulice", zamiast "drogi publiczne", bądź dodatkowo z podaniem ich konkretnej kategorii (np. gminne), nie oznacza automatycznie wykluczenia skutku w postaci przeznaczenia tych działek pod drogi publiczne. Przebieg i kategoria przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ugn powinny wynikać z planu miejscowego. Skoro w niniejszej sprawie decyzja podziałowa nie określiła charakteru dróg, dla powstania których doszło do wydzielenia działek, a plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...][...] obowiązujący w dacie podziału przewidywał na tych działkach powstanie dróg lokalnych i dojazdowych, to należy uznać, że doszło do ich wydzielenia pod drogi publiczne, a więc, że skutek podziału, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ugn nastąpił. Wobec powyższego Wojewoda uznał za nieuzasadnione zawarte w odwołaniach Skarbu Państwa i Prezydenta [...] twierdzenia, jakoby nie doszło do wydzielenia pod drogi publiczne działek, będących przedmiotem decyzji Starosty z [...] października 2019 r., a przez to, że nie nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości i nie istnieje postawa do uznania roszczenia [....][...][...]. w tym zakresie. Zdaniem Wojewody nie doszło do naruszenia art. 98 ust. 1 ugn w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 21 Konstytucji RP i art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa.

W kwestii legitymacji [...][...] do żądania odszkodowania organ odwoławczy wskazał, że wykreślenie użytkownika wieczystego nieruchomości objętej art. 98 ust. 1 ugn w księdze wieczystej ma charakter jedynie deklaratywny, a co za tym idzie, zmiana taka nie jest warunkiem do uznania, że prawo użytkowania wieczystego wygasło ani nie jest warunkiem możliwości ustalenia odszkodowania z tytułu jego wygaśnięcia w trybie art. 98 ust. 3 ugn.

Wojewoda wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18, w którym Sąd wyjaśnił, że warunkiem podjęcia negocjacji, a następnie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn nie jest uprzednie wykreślenie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Sam fakt, że w kolejnych ustępach artykułu 98 ugn mowa jest w pierwszej kolejności o wpisie, a następnie o odszkodowaniu nie oznacza jeszcze, że to drugie jest uzależnione od czynności wpisu. Takie ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania przez byłego właściciela czy użytkownika wieczystego, warunkowane uprzednim wpisem podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej, nie tylko nie wynika z treści przepisu, ale pozostaje też w sprzeczności z charakterem wpisu, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ugn. Skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje bowiem z mocy samego prawa. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w dziale II księgi wieczystej.

Wojewoda wskazał także na załączony do akt wyrok Sądu Rejonowego dla [...]-[...] z [...] września 2019 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa [...] S.A. w [...] przeciwko [...] oraz Skarbowi Państwa – [...] z udziałem interwenienta ubocznego [...][...][...]. w [...] oraz z udziałem interwenienta ubocznego po stronie pozwanego Miasta [...] orzekający o uzgodnieniu treści kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...][...] z rzeczywistym stanem prawnym poprzez nakazanie wykreślenia w dziale II księgi wieczystej użytkownika wieczystego [...] S.A. w [...].

Odnosząc się do interesu prawnego spółki [...] S. A. w [...] do żądania odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego w kontekście przelewu wierzytelności, Wojewoda wskazał na wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11, z którego wynika, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe), a ugn nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Wobec tego przelew wierzytelności co do odszkodowania za zajęcie działki przez [....] Bank [...] S.A. na rzecz [...][...][...] jest podstawą do uznania legitymacji spółki do żądania ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ugn w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 5 ugn.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 365 k.p.c., poprzez całkowite pominięcie rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] Wojewoda wskazał, że rozstrzyganie w tym zakresie wykraczałoby poza granice rozpoznania sprawy.

Wojewoda wskazał, że z art. 128 ugn wynika, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do art. 130 ust. 2 ugn, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wojewoda podniósł, że organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko operat spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym określeniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organ wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony został [...] sierpnia 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z [...] sierpnia 2019 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. (uprawnienia nr [...]).

Wojewoda powołał § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy art. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przyjętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust. 1 z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że w operacie W. S. z [...] sierpnia 2018 r. wartość nieruchomości określono na podstawie § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z ust. 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Wartość rynkową nieruchomości określono w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Organ przytoczył treść art. 153 ust. 1 ugn definiującego podejście porównawcze.

Wojewoda wskazał, że w operacie z [...] sierpnia 2018 r. rzeczoznawca dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w dzielnicy [...] i po rozszerzeniu badania na cały rynek nieruchomościami na terenie [...] wykazał jedynie 6 transakcji nieruchomościami drogowymi o dużej rozbieżności cen, co nie pozwoliło na wykonanie porównania. Następnie do analizy przyjęto ceny działek wywłaszczonych pod drogę krajową – [...] Obwodnicę [...], przebiegającą przez [...] w południowej części osiedla [...][...]. Wartości tych nie przyjęto do obliczeń ze względu na ograniczenia ustawowe. Ostatecznie, do porównań rzeczoznawca przyjął 12 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych w całości lub w części pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od 338,70 zł/m2 do 1173,63 zł/m2. Tymczasem stosownie do art. 4 pkt. 16 ugn ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Wojewoda powołał treść § 36 rozporządzenia. Odnosząc normy tego przepisu do treści badanego operatu organ stwierdził, że brak jest opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej (tabela 3), poza krótką charakterystyką obiektów o cenach maksymalnej i minimalnej w próbce. Brak numeracji działek sprawia, że nie można zweryfikować założenia wyceny, że wszystkie nieruchomości porównawcze ujęte w tabeli nr 3 (transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród terenów przyległych) spełniały wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt. 16 ugn. Jako przykład posłużyć mogą dane z tabeli dotyczące transakcji nr 12, które wskazują na przeznaczenie [...]+[...]+[...], a więc na przeznaczenie mieszane nieruchomości, w części drogowe, a w części pod tereny zieleni publicznej. W tym przypadku jedynie częściowo przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest mieszkaniowe. W ocenie organu odwoławczego założenie o przyjęciu tej transakcji może być niespójne z zapisem na str. 3 (przeznaczenie), gdzie jako tereny przylegle wskazano jednoznacznie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową [..], [...] [...] , nie zaś tereny o przeznaczeniu mieszanym, w części drogowym. Z zapisów w tabeli 3 wynika natomiast, że tylko transakcje wskazane jako poz. 1,2,3,4,5 i 7 dotyczyły nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu budowlanym. Pozostałe sześć transakcji (połowa zbioru przyjętego do porównania) miała za przedmiot nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jedynie w części budowlanym.

Zdaniem Wojewody kolejnym uchybieniem mającym wpływ na prawidłowość wykonanej wyceny działek jest brak opisu ocen cech rynkowych (tabela na str. 20), gdyż dotyczy tylko ocen opisanych liczbowo jako 5, 3, 1 w pięciostopniowej skali dla każdej cechy, podczas gdy z treści operatu wynika, że przewidziano także oceny 2 (mierne) oraz 4 (korzystne). Konkretyzując znaczenie powyższego uchybienia dla postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania według wyliczonej w operacie wartości nieruchomości organ wskazał, że w przypadku tak istotnego atrybutu cenotwórczego, jak lokalizacja opis oceny 3 (przeciętnej) dotyczy położenia "w strefie pośredniej" pomiędzy oceną "bardzo korzystną" (5) a "niekorzystną" (1), podczas gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny 2 i 4. Zatem ustalenia operatu w tym zakresie nie pozwalają na pełną weryfikację przyjętych ocen cech rynkowych, a to z kolei wpływa na ustaloną przez biegłego wartość prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto, przyjęte w tabeli 5 wartości współczynników dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych każdej z wycenianych w danym operacie działek. W tabeli 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny - np. 1-3, 1-2 bądź 1-5, ale nie sprecyzowano, jaką ocenę danej cechy przypisuje się każdej z poszczególnych działek. Szacunek przyjęty następnie w tabeli 5 dla poszczególnych działek jest więc dla odbiorcy operatu domyślny, nie wynika z wcześniejszych zapisów operatu.

W ocenie Wojewody wiarygodność obliczeń wartości nieruchomości w operacie szacunkowym w zakresie prawidłowości transakcji przyjętych do porównań podważa też fakt, że pod uwagę wzięto transakcje mające miejsce jedynie w 2017 r., podczas, gdy sam operat szacunkowy sporządzony został w drugiej połowie 2018 r. Brak w operacie uzasadnienia dla przyjęcia tak wąskiego zakresu czasowego, w którym zawarte zostały transakcje, mogące służyć do porównania. Nieprawidłowe jest odgórne założenie, aby na terenie przyjętego rynku lokalnego nie odnotowano w pierwszej połowie 2018 r. żadnych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod zabudowę (nie drogowych). Zdaniem Wojewody analiza rynku nieruchomości jest niekompletna (na str. 8 - powinno być 9 wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017 - 2018, a nie tylko 2017 r.). Dodatkowo powoływanie się, przy przeliczeniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego, na branżowe badania przeprowadzone przez członków WSRM ([...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) z 2003 r. (opublikowano w kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", nr 4/2003) - w sytuacji, gdy wartość nieruchomości określana jest na [...] sierpnia 2018 r., a więc dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego, świadczy o braku wiarygodności omawianego dokumentu.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania odwoławczego operat szacunkowy z [...] sierpnia 2019 r. stracił aktualność.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie z art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewoda stwierdził, że treść klauzuli aktualności do operatu szacunkowego W. S., datowanej na [...] sierpnia 2019 r. w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości, jest niespójna z danymi z operatu - i tym samym nie została skutecznie potwierdzona aktualność sporządzonej [...] sierpnia 2018 r. wyceny.

Wskazana w klauzuli, łączna wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu (dla działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [....], [....], [...], [...]. [...] i [...] z obrębu [...]) wyniosła [...] zł - analogicznie do wartości wynikającej z ustaleń operatu z [...] sierpnia 2018 r.

W nawiązaniu do zarzutów powołanych w odwołaniu [...][...][...], Wojewoda wyjaśnił, że tryb z § 29 rozporządzenia przewiduje kolejne dopuszczalne zasady odpowiedniego przeliczenia wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego. W szczególności - autor wyceny mógł, np. zamieścić porównanie cen nieruchomości będących przedmiotem jednego i drugiego prawa, które pochodziłyby ze zbliżonej, porównywalnej lokalizacji i wykazywałyby podobieństwo w zakresie innych przyjętych cech rynkowych. W badanym operacie nie zastosowano się do tych zasad i przyjęto z góry relację cenową obu praw wynoszącą 0,8 (jak dla innych dzielnic w [...] – [....], [...], [...] i [...]) - nie wziąwszy pod uwagę oczywistego faktu, że pomiędzy 2003 r. (kiedy opublikowano badania WSRM), a 2018 r. (data wyceny) [....][...] na terenie którego znajdują się wyceniane działki drogowe, znacząco się rozbudowało i ma obecnie coraz mniej "peryferyjny" charakter względem centralnych dzielnic [...], jak to było jeszcze w 2003 r. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, założenie o relacji cen prawa użytkowania wieczystego i prawa własności na poziomie 80% jest bezzasadne.

Odnośnie wniosków dowodowych Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu powinno być uwzględnione, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić żądania strony, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 kpa). O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę.

Odnośnie wniosku Prezydenta [...] o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ustaleń pomiędzy [....] S.A. a Miastem [...] dokonanych w związku z podziałem nieruchomości oraz odszkodowań z tym związanych, a także na okoliczność wydania decyzji podziałowej, uzgodnień pomiędzy organem a użytkownikiem wieczystym organ I instancji odniósł się w swojej decyzji uznając, że okoliczności, które zgłoszone zostały do udowodnienia poprzez przesłuchanie świadków zostały należycie i dostatecznie udowodnione innymi środkami dowodowymi. W ocenie Wojewody organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 75 kpa.

Podsumowując Wojewoda uznał, że pomimo, iż organ I instancji bez naruszenia przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ugn oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1,80, 107 § 3 kpa orzekł, że uzasadnione jest roszczenie o zapłatę odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek i prawidłowo uznał, że ww. działki, jako wydzielone pod drogi publiczne zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn objęte są uzasadnionym roszczeniem odszkodowawczym spółki [...][...][...], to jednakże operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego tych działek nie może być uznany za wiarygodny, gdyż sposób jego sporządzenia narusza szereg przepisów, stanowiących podstawę jego sporządzenia.

W ocenie Wojewody działanie organu odwoławczego sprowadzające się do naliczenia od podstaw wysokości odszkodowania byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 kpa. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w powyższym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W związku z tym organ II instancji uznał, że nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody należało zobowiązać do tego organ I instancji.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. sprzeciwy wnieśli: Miasto [...] (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1116/20) i Skarb Państwa – Prezydent [...] (sprawa o sygn. akt I SA/WA 1117/20).

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 24 § 1 i 4 kpa oraz art. 19 kpa, poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo, że Starosta [...] nie jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania sprawy, a Prezydent [...] błędnie został wyłączony od orzekania w tej sprawie;

- art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, pominięcie części zarzutów Miasta [...] i części zarzutów Skarbu Państwa zgłoszonych w odwołaniach oraz pominięcie, że Miasto [...] złożyło odwołanie jedynie w zakresie pkt. 1, 2 i 3 decyzji Starosty [...], a Skarb Państwa złożył odwołanie jedynie w zakresie pkt. 4, 5 i 6 decyzji Starosty;

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 21 ust. 1 Konstytucji, poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], że sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne i nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości za które przysługuje odszkodowanie;

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej i wbrew domniemaniu ustanowionemu przez przepisy prawa;

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 365 k.p.c, poprzez całkowite pominięcie rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] o odmowie uwzględnienia wniosku [...] S.A. w [...] dotyczącego wykreślenia użytkowania wieczystego gruntu, pomimo, że w myśl tego przepisu organy administracji publicznej są związane treścią orzeczenia sądu;

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na wadliwie sporządzony operat szacunkowy w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy oraz jej nie rozpoznał zarówno na gruncie prawnym jak i okoliczności faktycznych, pominął dowody zgłoszone przez Miasto [...] mające istotne znaczenie dla sprawy, pominął zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji i nie odniósł się do nich, dokonał wybiórczą a nie wszechstronną ocenę materiału dowodowego;

Skarb Państwa zarzucił także naruszenie:

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 203), poprzez wadliwe przyjęcie za Starostą [...], że ewentualnym płatnikiem odszkodowania za działkę [...] powinien być Prezydent [...] pomimo, że w myśl powołanej ustawy podmiotem finansujących drogi krajowej jest minister właściwy do spraw transportu za pośrednictwem [...] Dyrektora [...][...] i [...];

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 23 ust. 1e ugn, poprzez wadliwe wskazanie, że podmiotem reprezentującym Skarb Państwa w przedmiotowej sprawie powinien być Prezydent [...], podczas gdy z tego przepisu wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Wojewodę [....];

- art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym pomimo tego, że od wyniku tego postępowania zależy zasadność przedmiotowego postępowania, a organ nie jest władny do samodzielnego dokonywania ustalenia ewentualnej niezgodności treści księgi wieczystej.

Wskazując na powyższe naruszenia Miasto [...] i Skarb Państwa wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [....] oraz decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniach sprzeciwów.

W odpowiedziach na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 23 czerwca 2020 r. Sąd, na podstawie art. art. 111 § 1 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa, zarządził połączenie spraw o sygn. I SA/Wa 1117/20 i o sygn. akt I SA/WA 1116/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1116/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciwy nie są zasadne.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Na wstępie poniższych rozważań należało odnieść się do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że w tego rodzaju sprawie kontrola sądu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa).

Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 25 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 270/19 i z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 (które dotyczyły spraw o odszkodowanie na podstawie art. 98 ugn), a także w wyrokach z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19; z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt: II OSK 3900/19 i sygn. akt II OSK 3901/19 wyjaśnił, że kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Naczelny Sąd podkreślił, że art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu oraz skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 kpa, co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2019 r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r., zaktualizowanego [...] sierpnia 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym:

1) brak jest właściwego opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie (tabela nr 3), poza krótką charakterystyką nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, w tym brak numerów działek, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy nieruchomości porównawcze spełniają cechę podobieństwa z nieruchomością wycenianą (art. 4 pkt 16 ugn) w zakresie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Wojewoda [...] zauważył, że część transakcji (poza transakcjami nr 1,2,3,4,5 i 7) z tabeli nr 3 mają przeznaczenie mieszane (w tym drogowe), gdy tymczasem tereny przyległe mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową - [...], [...] i [...]

2) brak jest opisu ocen cech rynkowych (str. 16 i 17 operatu).

3) przyjęte w tabeli 5 wartości współczynników korygujących dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych każdej z wycenianych w danym operacie działek. W tabeli 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny, ale nie sprecyzowano, jaką ocenę danej cechy przypisuje się każdej z poszczególnych działek.

4) rzeczoznawca przy przeliczaniu prawa własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego wadliwie powołał się na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z 2003 r., gdy wartość nieruchomości przyjęto na [...] sierpnia 2018 r. Według Wojewody przyjęta przez biegłego z "góry" relacja cenowa (0,8 - str. 14 operatu), tj. relacja pomiędzy cenami nieruchomości na rynku właściwym jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego była wadliwa, skoro bazowała na danych opublikowanego badania WSRM z 2003 r., a nie z 2018 r. (data wyceny);

5) wzięcie pod uwagę do porównań transakcji z 2017 r. i brak uzasadnienia dla tak wąskiego zakresu czasowego.

W konsekwencji Wojewoda [....] wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 ugn (poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej) oraz § 29 rozporządzenia (poprzez naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego).

W ocenie organu odwoławczego przyjęcie przez Starostę [...] jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego zawierającego szereg poważnych naruszeń (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczy również o naruszeniu przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 kpa. Wobec tego Wojewoda [...] uznał, że zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa, skoro organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta [...] wydając decyzję odszkodowawczą nie dostrzegł szeregu nieprawidłowości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania.

Zasadnie wskazał Wojewoda [...], że rzeczoznawca majątkowy wybierając do porównań 12 nieruchomości z rynku lokalnego (dzielnica [...]) nie podał danych wskazujących na cechy tych wszystkich nieruchomości, które pozwoliłyby zweryfikować je, jako podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn.

Z tabeli nr 3 operatu wynikają tylko takie cechy nieruchomości porównawczych jak: położenie nieruchomości (obręb ewidencyjny) i powierzchnia. Z tym, że powierzchnia nieruchomości nie ma – zdaniem biegłego – charakteru cenotwórczego. Brak jest danych dotyczących pozostałych, poza położeniem, cech cenotwórczych wskazanych wyżej nieruchomości porównawczych, a wyodrębnionych przez biegłego na str. 16 operatu (sąsiedztwo, zagospodarowanie terenów przyległych, możliwości inwestycyjne, zagospodarowanie, dostęp do infrastruktury technicznej, dostępność komunikacyjna, inne).

Należy podkreślić, że operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych oraz opis stanu nieruchomości (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Operat, jako dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 75 § 1 zd. pierwsze kpa) i ocenie pod względem wiarygodności (art. 77 § 1, art. 80 kpa). Cechy nieruchomości porównawczych muszą być znane, ponieważ decydują o podobieństwie nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia).

Brak uwidocznienia w operacie szacunkowym danych dotyczących cech cenotwórczych wszystkich nieruchomości porównawczych świadczy o naruszeniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 ugn.

Trafne jest stanowisko organu, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyodrębnił nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym w części z drogami publicznymi - str. 13 operatu. Natomiast w tabeli nr 3, jako nieruchomości porównawcze biegły przyjął nie tylko nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym ale też o przeznaczeniu mieszanym, w części drogowe i pod treny zieleni publicznej. Z powyższego wynika, że dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych w istotnej części nie spełnia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ugn w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości.

Taki dobór nieruchomości porównawczych mógł mieć wpływ na wynik wyceny. Zważyć należy, że już tylko wyeliminowanie z próby porównawczej (tabela nr 3) transakcji nr: 8,11,12 dotyczących nieruchomości zawierających, m.in. grunt o przeznaczeniu ZP (tereny zielone) uniemożliwia zastosowanie metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, która wymaga przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Wobec zastosowania do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w części odmiennym od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i dokonania wyceny w oparciu o te nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym doszło do naruszenia § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 ugn.

Należy zgodzić się Wojewodą, że w operacie szacunkowym biegły wadliwie wykorzystał wyniki analiz cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych przeprowadzone przez członków WSRM (opisane w artykule M. N., opublikowanym w kwartalniku rzeczoznawca Majątkowy nr [...]).

Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania (...) określa się przyjmując (...) ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Badanie relacji cenowych, o których mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości na terenie poszczególnych dzielnic [...] sprzed kilkunastu lat narusza wskazane wyżej przepisy prawa.

Trzeba bowiem odróżnić datę na którą ustalany jest stan nieruchomości wycenianej determinujący wybór nieruchomości podobnych (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) oraz datę na którą ustalane są ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych (§ 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) determinujące wartość wycenianej nieruchomości (art. 130 ust. 1 ugn). Nie można pominąć tego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (art. 151 ust. 1 ugn).

Zasadnie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten dotyczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który będzie podstawą do ustalenia odszkodowania (art. 130 ust. 2 ugn).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Strony postępowania muszą mieć bowiem zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 kpa).

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zakres wskazanych uchybień w operacie szacunkowym uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Należy przy tym mieć na uwadze, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej były uchybienia związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy. Wówczas rzeczoznawca ten nie powinien wydawać nowej opinii w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ugn w zw. z art. 84 § 2 kpa i art. 24 § 1 pkt 4 kpa (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12; z 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2638/14, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1321/16; z 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 173/18). Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien zlecić sporządzenie opinii o wartości przedmiotowych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwów wskazać należy, że kwestie: niewłaściwości miejscowej Starosty [...] do rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej, błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi publiczne i że nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, obciążającego tę nieruchomość w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 ugn, wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, braku uprawnień [...][...][...] w [...] do ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn, naruszenie przepisów: art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 23 ust. 1e ugn, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 365 k.p.c – wykraczają poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwami.

Strony sprzeciwiające się zaskarżonej decyzji pomijają okoliczność, że zakres kontroli wynikającej z art. 64e i art. 151a § 1 i 2 ppsa dotyczy wyłącznie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej i prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, z tego powodu, że Starosta [...] wydał decyzję, co do istoty sprawy, w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Przedmiot sprawy sądowej dotyczył zatem tego zagadnienia i podstaw prawnych wiążących się ze stwierdzonymi wadami operatu szacunkowego.

Uszło uwadze sprzeciwiających się, że [...][...][...] w [...] nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 32 i art. 33 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego odniesienie się przez Sąd do wszystkich poruszonych w sprzeciwie zarzutów i argumentów, a następnie sformułowanie przez Sąd I instancji wiążącej oceny prawnej pozbawiłoby [...][...][...]w [...] możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji spowoduje, że kwestia merytorycznej zasadności wniosku o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli w sprawie odszkodowawczej dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej tę sprawę, to strony będą miały prawo wniesienia skargi. Wówczas możliwe będzie dokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.