I SA/Sz 614/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2023 r. nr 9016.65100.14.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2023 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatu Ś. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Ś., nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) z dnia [...] czerwca 2023 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ww. decyzją ustalił T. S. (dalej: "strona", "skarżący") kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PRŚK) w łącznej wysokości [...] zł. Przedmiotowa decyzja, z uwzględnieniem przepisów art. 42 § 1 oraz art. 43 K.p.a., została skutecznie doręczona [...] czerwca 2023 r. sąsiadowi strony, który podjął się oddania przesyłki adresatowi.

Od powyższej decyzji strona (za pośrednictwem poczty) wniosła, w dniu [...] lipca 2023 r., odwołanie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 129 § 1 i 2 oraz art. 134 K.p.a. których treść powołał.

Organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - jaką jest wniesienie odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, natomiast bezskuteczny upływ terminu do jego wniesienia prowadzi do ostateczności decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami prawa terminie. Wprawdzie w art. 58 K.p.a. przewidziana jest możliwość przywrócenia terminu, do wniesienia odwołania, ale jest ona uwarunkowana prośbą zainteresowanego, który obwiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, (§ 1) przy czym sama możliwość wniesienia takiej prośby uwarunkowana jest terminem, którego przywrócenie jest niedopuszczalne (§ 2 i 3).

Organ odwoławczy wskazał, że do przyczyn sprawiających niedopuszczalność odwołania należy odwołanie wniesione po terminie, bez uprzedniego przywrócenia terminu do jego wniesienia.

Organ wskazał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, odwołanie wnosi się do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatu Ś. ARiMR w Ś. w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie. Przedmiotowa decyzja została nadana listem poleconym [...] czerwca 2023 r. na poczcie w Ś. [...] Przesyłka została doręczona sąsiadowi, który podjął się oddania tej przesyłki adresatowi, za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] czerwca 2023 r. (data i informacja ze zwrotnego potwierdzenia odbioru). W myśl art. 57 § 1 K.p.a., upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] lipca 2023 r., który to dzień nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Strona wniosła odwołanie po terminie, tj. dnia [...] lipca 2023 r. (data stempla pocztowego przesyłki listowej).

Organ odwoławczy wskazał również, że w omawianej sprawie strona złożyła odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu i wraz z odwołaniem nie wniosła wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie przedmiotowego odwołania, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie to nie powstało z jej winy.

Organ wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania nakłada więc na organ odwoławczy powinność wydania w tej mierze stosownego postanowienia, które jest ostateczne.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami zawitymi, co oznacza, że ich niedotrzymanie powoduje dla strony ujemne skutki procesowe, przede wszystkim utratę prawa do wniesienia odwołania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący, że nie był poinformowany przez listonosza o fakcie, że przesyłka od Z. Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2023 r. jest przesyłką poleconą. W związku z czym, skarżący odebrał ją po kilku dniach i w przepisowym terminie napisał stosowne odwołanie.

Jako dowód w sprawie, skarżący dołączył do skargi oświadczenie listonosza, w którym oświadcza on, że podpisał odbiór przesyłki poleconej i pozostawił tę przesyłkę w skrzynce pocztowej adresata nie informując o tym fakcie strony. Powyższa czynność miała miejsce w miejscowości T. w dniu [...] czerwca 2023 r. Nadawcą przesyłki był Z. Oddział Regionalny ARiMR. Adresatem przesyłki był skarżący.

Końcowo skarżący wniósł o wstrzymanie się z windykacją nienależnie naliczonej kwoty zwrotu.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR przekazał do Sądu odpowiedź Poczty Polskiej S.A. na pismo organu z [...] października 2023 r., w celu uzupełnienia akt sprawy.

Poczta Polska poinformowała w ww. piśmie, że zainteresowany w sprawie listonosz przyznał, że pokwitował odbiór przesyłki nr [...] adresowanej do skarżącego, po czym doręczył ją do skrzynki adresata. Doręczyciel wyjaśnił, że nie pamięta, czy poinformował adresata o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki w skrzynce oddawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał zasadność skargi.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatu Ś. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Ś. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo - klimatycznego (PROW 2014-2020) z [...] czerwca 2023 r.

Organ stoi na stanowisku, że przedmiotowa decyzja, z uwzględnieniem przepisów art. 42 § 1 oraz art. 43 K.p.a., została skutecznie doręczona w dniu [...] czerwca 2023 r. sąsiadowi strony, który podjął się oddania przesyłki adresatowi.

Z kolei, skarżący podnosi, że nie był poinformowany przez listonosza o fakcie, że przesyłka od Z. Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2023 r. jest przesyłką poleconą. W związku z czym, skarżący odebrał ją ze skrzynki pocztowej i w przepisowym terminie napisał stosowne odwołanie.

Z akt sprawy wynika ponadto, że listonosz przyznał, że pokwitował odbiór przesyłki nr [...] (zawierającej ww. decyzję) adresowanej do skarżącego, po czym doręczył ją do skrzynki adresata. Doręczyciel wskazał też, że nie pamięta, czy poinformował skarżącego o przedmiotowej przesyłce.

O ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania decyduje to, czy według stanu na moment podjęcia postanowienia ziściły się przesłanki do jego wydania na podstawie art. 134 K.p.a. W świetle bowiem powołanego przepisu "organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania". Sednem sprawy, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, jest więc ustalenie, w jakim dniu miało miejsce doręczenie decyzji oraz ustalenie kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji (odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie – art.129 § 1 K.p.a.). To te determinanty są kluczowe z punktu widzenia zdiagnozowania stanu dochowania lub niedochowania 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Nie budzi przecież wątpliwości, że uchybienie terminu jest stanem obiektywnym (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09 i z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 372/09).

Podkreślenia wymaga, że doręczenie jest w postępowaniu administracyjnym czynnością sformalizowaną, stanowi gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroni organ przed negatywnymi skutkami działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem, czynność ta powinna być dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej i to bez względu na to, czy czynność tę realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym uprawnionym podmiotom, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną (tak m.in. NSA w wyrokach z: 24 maja 2022 r., sygn. akt I FSK 2295/21 oraz 11 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 1134/11). Oznacza to, że adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczania pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 816/11 oraz z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11).

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia daty doręczenia skarżącemu decyzji Kierownika Biura Powiatu Ś. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Ś. z [...] czerwca 2023 r., gdyż aby przyjąć, że odwołanie zostało złożone po terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za prawidłowe i skuteczne. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji. Ustalenie daty doręczenia decyzji jest zatem w rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą.

Wyjaśnienia wymaga, że sposób doręczania korespondencji został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w art. 42 i art. 43. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W drugim z wymienionych przepisów wskazano z kolei, że przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Z przytoczonej wyżej regulacji wynika zatem bezsprzecznie, że skuteczność doręczenia zastępczego (np. dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu) uzależniona jest od ścisłego przestrzegania, wynikających z K.p.a. zasad i procedur. Doniosłe znaczenie tych czynności związane jest przede wszystkim z tym, że z ich realizacją prawodawca wiąże skutek doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy nie dochodzi do osobistego odbioru korespondencji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że istota sporu zaistniałego pomiędzy stronami dotyczy zatem odpowiedzi na pytanie, czy decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo doręczona [...] czerwca 2023 r. do rąk sąsiada, który podjął się oddania przesyłki adresatowi.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu, podjęta przez organ próba doręczenia przedmiotowej korespondencji stronie w ww. trybie okazała się skuteczna.

Z akt sprawy wynika tymczasem, że [...] czerwca 2023 r., jako data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 43 K.p.a., nie została prawidłowo przez organ wskazana.

Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika bowiem, że przesyłka została doręczona sąsiadowi, który podjął się oddania tej przesyłki adresatowi, za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] czerwca 2023 r. (data i informacja ze zwrotnego potwierdzenia odbioru). Tymczasem, z oświadczenia doręczyciela przedłożonego przez skarżącego do akt oraz pisma Poczty Polskiej wynika, że doręczyciel (który prawdopodobnie jest jednocześnie sąsiadem skarżącego), pokwitował odbiór przesyłki zawierającej decyzję organu adresowaną do skarżącego, po czym doręczył ją do skrzynki pocztowej adresata. Jednocześnie, listonosz wskazał, że nie pamięta, czy poinformował adresata o przedmiotowej przesyłce pozostawionej w skrzynce oddawczej. Brak też jakiejkolwiek informacji o pozostawieniu informacji na ww. temat w skrzynce oddawczej lub na drzwiach mieszkania, jak stanowi art. 43 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że nie jest znana data doręczenia przesyłki adresatowi w trybie art. 43 K.p.a.

W takim zaś stanie rzeczy nie jest znana data rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, a skoro tak - to nie mógł on zostać przez skarżącego przekroczony.

A zatem, brak bezspornego ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania skutkuje uznaniem, że nie było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia, a więc przyjąć należy, że odwołanie zostało przez skarżącego złożone w terminie.

W opisanej sytuacji uzasadniony jest zatem wniosek, że wyczerpana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., tj. na rzecz skarżącego zasądzono koszy sądowe w wysokości [...] zł, tj. wpisu wniesionego od skargi.