I SA/Rz 865/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za październik 2020 r. oddala skargę.

"A" Sp. z o.o. (dalej: Skarżąca) pismem sygnowanym datą 27 listopada 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na czynność organu – Prezydenta Miasta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc październik 2020 r. dla słuchaczy: "B" w R. w kwocie 25 033,34 zł, "C" w R. w kwocie 1 018,38 zł, "D" w R. w kwocie 3 006,30 zł oraz "E" w R. w kwocie 1 636,93 zł.

Skarżąca jako podstawę prawną wniesienia skargi podała art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 zwanej dalej u.f.z.o.) oraz art. 50 §1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 53 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 P.p.s.a..

Zdaniem skarżącej w związku z kwestionowaną czynnością organu doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez nieprzekazanie w miesiącu październiku 2020 r. dotacji w pełnej wysokości, tj. wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na ilość słuchaczy wskazanych przez szkoły, w terminie do 31 października 2020 r. na rachunki bankowe szkół, podczas gdy zostały spełnione wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji, a tym samym brak było podstaw do zaniżenia kwoty jej wypłacenia.

Wywodząc powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w miesiącu październiku 2020 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest organem prowadzącym w/w szkoły niepubliczne dla których wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Zgodnie z art. 34 u.f.z.o. dotacja wypłacana jest do ostatniego dnia danego miesiąca.

Wedle skarżącej, szkoły prowadzone przez skarżącą przekazały w miesiącu październiku 2020 r. organowi dotującemu informację o liczbie słuchaczy, na których dotacja winna zostać przekazana do końca miesiąca w oparciu o stawkę wynikającą z przepisów prawa. Dotacja nie została jednak do końca miesiąca wypłacona w pełnej wysokości, gdyż nie wypłacono jej zdaniem należnych skarżącej kwot wskazanych w petitum skargi.

Zdaniem skarżącej organ niesłusznie wypłacił dotację w zaniżonej kwocie. Takie działanie organu jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, bo organ dotujący jest zobowiązany do wypłaty części dotacji do ostatniego dnia miesiąca, a tym samym nie może dowolnie decydować o wypłacie dotacji. Zaznaczyła, że wypłacenie dotacji w zaniżonej kwocie, bez wcześniejszego wskazania z jakich powodów do takiego zaniżenia doszło, pozbawia stronę możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień oraz ustosunkowania się do zarzutów organu administracji.

W odpowiedzi na skargę organ dotujący pismem sygnowanym datą 21 grudnia 2020 r. wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualnie o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym.

Organ wskazał, że podstawę prawną do wypłaty dotacji stanowi przepis art. 26 u.f.z.o. oraz uchwała Nr LII/1229/2017 Rady Miasta z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy Miasto przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, terminu przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych (Dziennik urzędowy Województwa Podkarpackiego z dnia 18 stycznia 2018 r. poz. 276, dalej: Uchwała). W wyniku przeprowadzonej analizy sprawozdania z liczby uczniów za m-c październik br. oraz korekty sprawozdania z liczby uczniów za m-c wrzesień br. które wpłynęło do organu w dniu 6 października 2020 r.. została naliczona i zapłacona w dniu 29 października 2020 r. dotacja za m-c październik br. dla:

1. "B" w R. -106 960,30 zł,

2. "D" w R.-13 828,98 zł,

3. "E" w R. - 48 824,07 zł,

4. "C" w R. - 8 795,10 zł.

Jak wskazał organ wypłacił dotację na 680 słuchaczy, co przy uwzględnieniu stawki dotacji przypadającej na dany zawód dało łącznie wysokość 106 960,30 zł co przedstawiono w ujęciu tabelarycznym.

Organ wyjaśnił, że "B" w R. złożyła informację do sprawozdania ze stanu szkoły, z której wynika, że stan słuchaczy wynosi 999, ale w aplikacji użytkowanej przez organ dotujący, uniemożliwiającej przyznanie ponownie dotacji uczniowi o tym samym PESELU wykazano 992 słuchaczy. Jak się okazało, 7 słuchaczy wykazanych zostało jednocześnie w innych szkołach. Po przeprowadzonej weryfikacji, w ramach której 5 spośród 7 słuchaczy wskazało jako pierwszego wyboru "B", dla tej szkoły przysługuje dotacja dodatkowo na 5 słuchaczy w wysokości 681,63 zł, która została wypłacona w dniu 29 października 2020 r..

Organ wyjaśnił też, że nie dokonał wypłaty dotacji dla tej szkoły za 154 słuchaczy wskazanych w informacji do korekty sprawozdania z frekwencji wrzesień 2020 r. z dnia 6 października 2020 r. z opisem, że ci słuchacze, ujęci w sprawozdaniu dotyczącym frekwencji za miesiąc wrzesień ze statutem - dotacja miesiąc poprzedni "brak", spełnili wymagania zgodnie z ustawą o systemie oświaty i uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach zrealizowanych w m-u wrześniu 2020 r.. Zdaniem organu dotacja za tych słuchaczy nie przysługuje, bowiem w świetle art. 26 ust. 2 u.f.z.o. warunkiem wypłaty dotacji jest uczestnictwo słuchacza w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych oraz status słuchacza na 1 roboczy dzień miesiąca zgodnie z Uchwałą. Z danych zaś posiadanych przez organ w/w słuchacze byli zapisani po 1 września 2020 r..

W przypadku "D" z informacji do sprawozdania ze stanu szkoły, wynika stan 57 słuchaczy, ale w aplikacji zastrzeżenia zgłoszono do 2 słuchaczy, a weryfikacja pozwoliła przyznać dodatkowo dotację na jednego słuchacza w wysokości 601,26 zł wypłaconą w dniu 29 października 2020 r. wraz z podstawowym poleceniem. Nie uwzględniono ponadto 5 osób ujętych w sprawozdaniu dotyczącym frekwencji za miesiąc wrzesień ze statutem -dotacja miesiąc poprzedni "brak", bowiem według organu nie posiadali statusu słuchacza na 1 roboczy dzień miesiąca zgodnie z Uchwałą.

W przypadku "E" w Rzeszowie z informacji do sprawozdania ze stanu szkoły, wynika stan 96 słuchaczy, ale w aplikacji zastrzeżenia zgłoszono do 3 słuchaczy, a weryfikacja pozwoliła przyznać dodatkowo dotację na 2 słuchaczy w wysokości 1009,22 zł wypłaconą w dniu 29 października 2020 r. wraz z podstawowym poleceniem. Nie uwzględniono ponadto 5 osób ujętych w sprawozdaniu dotyczącym frekwencji za miesiąc wrzesień ze statutem -dotacja miesiąc poprzedni "brak", bowiem według organu nie posiadali statusu słuchacza na 1 roboczy dzień miesiąca zgodnie z Uchwałą.

W odniesieniu do "C" organ dotujący wypłacił dotację za m-c październik 2020 r. zgodnie ze złożonym sprawozdaniem za m-c październik 2020 r. oraz korektą za miesiąc - wrzesień 2020 r. za 95 słuchaczy w wysokości: 8 795,10 zł. Nie uwzględniono natomiast przy naliczaniu dotacji 11 osób ujętych w sprawozdaniu dotyczącym frekwencji za miesiąc wrzesień ze statutem dotacja miesiąc poprzedni "brak", bowiem według organu nie posiadali statusu słuchacza na 1 roboczy dzień miesiąca zgodnie z Uchwałą.

Ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, skarżący przedstawił własne wyliczenia potwierdzające jego zdaniem zasadność żądania skargi, sprowadzające się do tabelarycznego zestawienia kwot dotacji należnych i otrzymanych z rozbiciem na poszczególne szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wypłata dotacji oświatowej, która według Skarżącej, nastąpiła w zaniżonej wysokości. Podstawę prawną wypłaty dotacji stanowiła zaś ustawa o finansowaniu oświaty, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a..

W ocenie Sądu, czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwrot "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnosi się do określonych organów dotujących i rodzajów dotacji, a nie do rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji.

Wbrew twierdzeniom organu nie można uznać, że wypłata dotacji jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania środków finansowych, bowiem stanowi ona finalny rezultat ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji.

Z powyższych względów Sąd w niniejszym składzie nie podziela prezentowanego w orzecznictwie innych sądów poglądu, że wypłata dotacji stanowi wyłącznie czynność techniczną, przekazania fizycznego środków finansowych, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako czynność z zakresu administracji publicznej.

Niezależnie od powyższego nie sposób również pominąć tego, że regulacja art. 47 u.f.z.o. miała jednoznacznie rozstrzygnąć spór co do właściwej drogi – cywilnej czy administracyjnej w sprawach dotyczących dotacji, a treść omawianego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca uznał za właściwą w tym przedmiocie drogę sądowoadministracyjną.

W związku z powyższym brak podstaw do kwestionowania tego, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poddane kognicji sądów administracyjnych, a w związku z powyższym zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi uznać należy za bezpodstawny.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że zasadniczy spór w sprawie dotyczy w gruncie rzeczy liczby uprawnionych uczniów każdej ze szkół we wskazanym okresie, gdyż nie ma różnic między stronami co do wysokości stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia kształconego w określonym zawodzie, a sporny jest element kalkulacyjny w postaci liczby uczniów spełniających wymóg dotyczący frekwencji w danym miesiącu - uczestnictwa w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć. Zdaniem skarżącej wszyscy uczniowie wskazani w sprawozdaniu za dany okres sprawozdawczy spełnili ten wymóg, natomiast według organu, na niektóre osoby nie należała się dotacja, ponieważ na dzień 1 września 2020 roku nie przysługiwał im status słuchacza, zostali zapisani po 1 września, a zgodnie z Uchwałą liczbę słuchaczy należy wykazywać na pierwszy dzień roboczy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej czynności naliczenia i wypłaty dotacji w niniejszej sprawie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15- 21, art 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Według art. 26 ust. 2 u.f.z.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia, uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony.

Nie budzi wątpliwości, że organ dotujący przekazał wszystkim szkołom prowadzonym przez skarżącą na terenie R. dotację za miesiąc październik 2020 r. W swoim stanowisku organ dokładnie, z uwzględnieniem każdej szkoły i opisaniem każdej zakwestionowanej grupy słuchaczy, a nawet poszczególnych słuchaczy wskazanych personalnie, przedstawił zasady wyliczenia należnej dotacji oraz konkretne powody dla których, w pewnej części, nie została ona przyznana. Odwołał się przy tym do zasad wyliczania tych płatności wynikających tak z przepisów prawa powszechnego (u.f.z.o.) jak i miejscowego (Uchwała).

W art. 38 ust. 1 u.f.z.o. zawarto delegacje dla jednostki samorządu terytorialnego do ustalania w drodze uchwały, trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 u.f.z.o., oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.f.z.o., oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z treści Uchwały wynika zaś, że podstawą naliczenia dotacji jest liczba uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. Zatem liczba osób posiadających status ucznia na ten dzień stanowi, obok warunku frekwencyjnego, stanowi nieodzowny warunek naliczenia dotacji dla szkoły, uściślając de facto ten ustawowy warunek. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zobowiązanie uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczna szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn.. akt I GSK 201/18, czy z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1594/14). Nawiasem tylko wypada zauważyć, że kwestionowanie zasad i trybu udzielania dotacji oświatowych przyjętych przez ten akt prawa lokalnego bynajmniej nie powinien odbywać się w drodze kwestionowania aktu indywidualnego mającego oparcie w tym prawie miejscowym.

W aktach nie ma dokumentu wskazującego, kiedy sporna liczba słuchaczy w każdej ze szkół uzyskała status słuchacza, informacja ta jest podana jedynie w stosunku do tych słuchaczy, co do których istniała wątpliwość, do której szkoły uczęszczali. Wypada zauważyć, że skarżąca w odpowiedzi na odpowiedź na skargę także tego w sposób jednoznaczny i niesporny nie wykazuje. Podaje bowiem zbiorcze wyliczenie spornych liczb słuchaczy, ale również nie podaje dat, w których sporni słuchacze mieli uzyskać ten status.

Analiza stanowiska procesowego Skarżącej prezentowanego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że w istocie Skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną. Skarżąca nie uzasadniła, na czym polegało naruszenie powołanego w skardze zarzutu, poprzestając jedynie na przytoczeniu jego treści. Z lakonicznego uzasadnienia skargi oraz odpowiedzi na stanowisko organu, nie wynika, aby zakwestionowani uczniowie w poszczególnych szkołach spełnili wymagania do wypłaty dotacji.

Skarżąca nie wykazała poza tym, aby przed wniesieniem skargi domagała się od organu wypłaty brakującej - jej zdaniem - kwoty dotacji lub wskazania przyczyn zaniżenia wypłaty. Kwestionując postępowanie organu, który bez wyjaśnienia dokonuje wypłaty jej zdaniem nieadekwatnej kwoty dotacji sama takiego wyjaśnienia nie przedstawia. W ocenie Sądu, przed wniesieniem skargi Skarżąca powinna przede wszystkim wyjaśnić z przedstawicielem organu dotującego różnice w wyliczeniach kwot dotacji i od niego domagać się wyjaśnień w kwestiach budzących jej wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że Sąd w tego rodzaju sprawach nie ustala wysokości kwoty należnej dotacji, a jedynie bada, czy jej wypłata nie nastąpiła z naruszeniem prawa.

Skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji, która umożliwiałaby Sądowi weryfikację rzekomo bezpodstawnie nie przekazanych poszczególnym szkołom należnych kwot wskazanych w petitum skargi, lubo też podważyła prawidłowość wyliczeń przedstawionych przez ten organ w odpowiedzi na skargę.

Mając to na uwadze, Sąd uznał, że skarżona czynność naliczenia i wypłaty dotacji oświatowej nie została wydana z naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.